Alapelvek - és modell
- az önkormányzatok
válságának kezelésére
_____________________________________________________________________
HEGEDŰS JÓZSEF - HORVÁTH M. TAMÁS - LOCSMÁNDI GÁBOR - PÉTERI GÁBOR - TOSICS IVÁN

Nemzetközi tendenciák szerint az önkormányzatok válságának kezelésére három alapvető válasz adható: egyrészt a privatizáció (azaz a szolgáltatások minél szélesebb körének az önkormányzati szektoron kívüli megoldása), másrészt a decentralizáció (a szolgáltatásoknak, illetve magának az önkormányzatnak a fogyasztókhoz közelebb vitele), végül a közösségi orientáció (az önkormányzat, illetve az önkormányzati szolgáltatások feletti demokratikus kontroll erősítése).
      A privatizáció az önkormányzatok jelentőségének általános csökkentését célozza, a decentralizáció az önkormányzatot mint adminisztratív-szolgáltató rendszert akarja hatékonyabbá tenni, míg a közösségi orientáció az önkormányzatot politikai rendszerként akarja megreformálni.
      A három megközelítés az önkormányzati szolgáltatásokat tekintve a gyakorlatban a következőket jelenti:
      privatizáció: az önkormányzat lecsupaszítása. Funkciója csak az marad, hogy dönt arról, melyik szolgáltatást melyik piaci szereplőnek adja ki;
      decentralizáció: a szolgáltatásokat továbbra is a közösségi szektor végzi, de inkább annak kisebb egységei, alsóbb szintjei; lehetővé téve, hogy a központ a stratégiai kérdésekkel és a pénz újraelosztásával foglalkozhasson;
      közösségi döntések erősítése: az önkormányzati szolgáltatásokat továbbra is közösségi szervezetek végzik, de ezek nem szükségképpen a helyi önkormányzat szervezetei. A szolgáltatások feletti demokratikus kontroll erősítése a harmadik szektorbeli, non-profit szervezetek megalkotásával, jelentőségük növelésével történhet.
      Mindhárom tendencia a korábbi monolitikus, kizárólagos ellátási felelősséggel bíró szolgáltatónak a szerződéses szolgáltatóval való felváltását jelenti. Az itt említett első esetben az önkormányzat magáncéggel, a második esetben „helyi irodájával ”, a harmadikban pedig nonprofit szervezettel köt szerződést. Hasonló különbségek vannak, ha a három logikát az önkormányzatok igazgatási feladataira alkalmazzuk. A privatizáció a területi önkormányzatok szerepének nagymértékű csökkentését célozza azzal, hogy erősíti a központi szabályozás, illetve a piaci szolgáltató szervezetek szerepét (pl. a szolgáltatások versenytárgyalásos pályáztatásának kötelezővé tételével). A decentralizáció nagyobb szerepet, több funkciót ad az alacsonyabb, a lakossághoz közeli önkormányzati szintnek. Végül a közösségi orientáció alapvetően az érintett lakosság szerepét növeli meg (pl. bérlői választás, hogy ki legyen a bérház fenntartója, szülői választás, hogy ki járhasson az adott iskolába, lakossági választás, hogy melyik vízműhöz tartozzon a település).
      Egyes nyugati országokban (különösen Nagy Britanniában) az utóbbi években széleskörű kísérletek folynak a szolgáltatások privatizációjára vonatkozóan. A tapasztalatokat szakmai szempontokból inkább negatívnak lehet értékelni. [1]
      Privatizálás után is monopólium marad a legtöbb szolgáltatás; a legtöbb közösségi szolgáltatás már csak kicsi kínálati rugalmassága miatt is nehezen privatizálható (ha nagy a sorban állás bérlakásért, óvodai férőhelyért stb, a piac nem tud ugyanúgy reagálni, mint amikor a hiány tipikus piaci árucikkek esetében merül fel); a legtöbb közösségi szolgáltatás nem egyéni, hanem csoportelőnyöket szolgál (tiszta levegő, jó utak, jó iskola, rendőri védelem stb).
      A budapesti modelljavaslatunkban az önkormányzatiságnak nagy jelentőséget tulajdonítunk. Úgy gondoljuk, hogy a budapesti közigazgatási reform keretében az önkormányzati szintek működésének megreformálására kell törekedni, nem pedig a helyi önkormányzati szint „kiüresítésére”. Az önkormányzatok szerepének nagymértékű csökkentését célzó megoldásokat (privatizáció) a mai magyar helyzetben csak egyes elemeiben látjuk alkalmazhatónak. Véleményünk szerint a közösségi szolgáltatások legfontosabb területeiért továbbra is az önkormányzatoknak kell felelősséggel tartozniuk, így például nekik kell eldönteniük, az adott határok vagy elvek mellett mekkora lakbért számítanak fel, eladják-e vagy megtartják a bérlakásokat és az üzlethelyiségeket stb.
      Ennek az elvnek a szellemében Budapest esetében a privatizáció csak korlátozottan érvényesülne, néhány szolgáltatásra terjedne ki; a decentralizáció alapvetően a főváros és a kerületek viszonyát jellemezhetné; míg a közösségi orientáció erősödés az új típusú, ágazati elvre épülő önkormányzati formák, kialakulásában nyilvánulna meg.

      Költségvetési föderalizmus
      Egy önkormányzati rendszer működését a feladattelepítés módja, az ehhez kapcsolódó források és a szolgáltatásszervezési módszerek alapvetően meghatározzák. Ezen kívül természetesen még sok más egyéb feltétel is nagy jelentőségű (pl. választási rendszer, szervezetirányítási módszerek). A magyar állami berendezkedésből következően - az intézményi és kulturális hagyományoknak megfelelően - ezen problémák megoldására az unitárius államszervezési elvnek megfelelően alakultak ki a közszektor működésének szabályai.
      Ennek témánk szempontjából az a legfontosabb jellemzője, hogy a feladattelepítésben a központi és a helyi funkciók teljes mértékű elhatárolására törekszik olyan módon, hogy lehetőleg egyfajta közszolgáltatás egyértelműen és kizárólagosan egy meghatározott „szintre ” kerüljön. Ez természetesen nagyon nehezen oldható meg, hiszen egy feladatnak, bármennyire jól szét is van bontva elemeire, mindig vannak olyan vonatkozásai, amelyek nemcsak az adott szintre tartoznak.
      A feladatellátáshoz szorosan kötődik a források telepítése. A kizárólagos helyiközponti, települési-megyei funkciómegosztásból következő pénzügyi elv a források merev elkülönítése: egyfajta közösségi bevétel alapvetően csak helyi vagy csak központi forrás lehet; és ha van is megosztás, az csak utólagos és a központi szint adott időszakra vonatkozó döntésétől függ. Tehát ebben a rendszerben a helyi adók alapja nem lehet azonos semelyik központi költségvetésbe befolyó adóéval, az SZJA megosztás gyakorlatilag támogatásként funkcionál, önkormányzati szinten előre nem tervezhető.
      A feladattelepítésből és a forrásmegosztásból adódik azután a közszolgáltatások megszervezésének módja is. A helyi önkormányzat általános, átfogó felelősségű önkormányzatként, tehát a központi állami feladatellátásnak egyetlen alternatívájaként működik. Ugyanakkor „helyi államként” az önkormányzat is hasonló elveket követ működése során - amíg erre pénzügyileg lehetősége van - , mint amelyek a közszektorra általában jellemzőek: költségvetési szervként, „állami” intézményi formában történik a feladat ellátása.
      Egy ilyen önkormányzati rendszerben a kizárólagos feladattelepítés gondjai nem oldhatók meg, csak pillanatnyi kompromisszumok érhetők el; a forrásmegosztás szintén a politikai - és elsősorban nem a gazdasági - helyzetnek megfelelően alakul; végül a közszolgáltatások szervezési formáinak átalakítására irányuló nyomás sem elég erős. Ebből következően mind országos, mind nagyvárosi szinten a szükségképpen felmerülő problémák kezelése csak úgy képzelhető el, ha egy másfajta szervező elvet alkalmazunk.
      A meglévő rendszer keretein belül egy korábbitól eltérő logikát kell ugyanis alkalmazni ahhoz, hogy a hagyományos struktúrában nehezen kezelhető problémákat meg lehessen oldani. Ez a megközelítés azon alapul, hogy az állami-közösségi feladatok ellátásának megszervezése alulról épül föl: ami helyben nem oldható meg, vagy a feladatnak az a része, amely a nagyobb egységet igényli, arra valamilyen közös szervezet alakul. Ez lehet a szövetségi állam, hatósági-igazgatási jogkörökkel rendelkező egycélú önkormányzat, vagy változatos formában működtethető társulások.
      Ekkor tehát egy közösségi feladat ellátása nem csak aszerint válik ketté, hogy az „jellegéből” következően központi vagy helyi (bár nyilvánvalóan vannak kizárólagosan központi szintre kerülő feladatok), hanem tartalmilag is megoszthatók a feladatok. Tehát egy szolgáltatásfajtának lehetnek olyan vonatkozásai, amelyek területileg nagyobb, „magasabb szintű ” kormányzati egység döntését igénylik, anélkül, hogy kizárólagosan oda kerülne a feladat egésze.
      Ez gyökeresen új eszközrendszert igényel, hiszen úgy kell a másik igazgatási szint viszonyaiba beavatkoznia, hogy lehetőleg annak önállóságát ne sértse, ugyanakkor a közszolgáltatás eredményességét, vagy éppen a méltányossági, egyenlőségi szempontokat biztosítsa. A központi (vagy a magasabb) szintnek képesnek kell lennie az egyedi problémakezelésre, de a normatív, egységes szempontok szerint történő beavatkozásra is.
      Egy ilyen társulásos gondolatra, alulról kiinduló államszervezési elvre felépülő rendszerben is megoldandó természetesen a kötelezés, a helyben nem vállalt, de közösségi döntés alapján mégis előírható feladatok ellátásának problémája. A feladatelhatárolásnak ezen szabadabb módja ellenére, ebben a modellben is szükség van - kellő egyeztetés után és megfelelő ellentételezés mellett - az önállóság ilyen módon történő esetleges „megsértésére”. Ezek azok a sajátos politikai egyeztetési mechanizmusokat igénylő egyedi ügyek, amelyek nyilvánvalóan másfajta módszereket tesznek szükségessé országos léptékben vagy egy nagyvárosi térség esetében.
      A felsőbb szint normatív típusú szabályozási logikáját illetően három új, általános alapelv alkalmazása jelenthet előrelépést a magyarországi gyakorlatban. Az egyik az adóbevételek megosztásának az a módja, amikor nem az adóalapok különülnek el központi és helyi szintre, hanem egy lényeges adó megállapítására megosztva kerül sor. Tehát ugyanarra az adóalapra (személyi jövedelem, forgalom, vagyon, stb.) a központi és a helyi szint is szabályozott módon, esetleg egységes adóigazgatási szervezetben kiveti a maga adóját. Ez a valóságos jövedelemdecentralizáció feltétele, amikor fontos és jelentős adóbevételek kerülnek helyi döntési hatáskörbe. Az ilyen jellegű adómegosztásnak a nagyobb egység szempontjából is van előnye, mert a gazdaság mindenkori teljesítményéhez köti a közpénzek nagyságát és ezzel mérsékli a támogatások növelésére irányuló nyomást.
      A másik, újfajta központi-helyi feladatelhatárolásból következő alapelv a támogatási rendszerben a helyi költségvetési kapacitások figyelembevétele (lásd a következő fejezeteket). A különböző támogatási módszerek mind eltérő célt szolgálnak, de közöttük legnagyobb súllyal szerepel a hasonló jogállású, hasonló feladatokat ellátó önkormányzatok közötti (horizontális) kiegyenlítés. Ennek az a legcélszerűbb módja, ha az önkormányzatok feltételezett adóalapjait, bevételi forrásteremtési lehetőségeit veszi figyelembe a támogatási rendszer és nem egyszerűen a ténylegesen beszedett saját forrásokat egészíti ki. Ezzel ugyanis a saját bevételek visszafogására ösztönözné az önkormányzatokat, míg az előbbi logika szerint az átlagos, elvárt bevételi szintig rákényszerülnének az önkormányzatok a saját bevételeik behajtására, de efölött már ugyanúgy megkapnák a támogatásokat, mint egy kisebb költségvetési „erőfeszítéssel ” működő önkormányzat. [2]
      Végül a felsőbb szint normatív típusú beavatkozásának harmadik új módszereként említjük fejlesztési pénzeszközök blokk-támogatások formájában való elosztását. Ebben a felső szint megtarthatja stratégiai orientáló szerepét anélkül, hogy túlzott mértékben bele kellene szólnia az alacsonyabb szintű önkormányzatok döntéseibe. A módszer lényege (Mark - Struyk, 1991) az, hogy a felsőbb szintű önkormányzat kijelöli azon célok körét, melyek vonatkozásában vállalja a fejlesztésekhez való hozzájárulást. A támogatások összege az adott önkormányzatok rászorultságát jelző képlet alapján kerül elosztásra az egyes alsóbb szintű önkormányzatok között, így azok között nincs verseny. Utóbbiaknak azonban pályázniuk kell az őket megillető pénzre, vagyis bizonyítaniuk kell, hogy a pénzt a blokk-támogatás egyéb feltételeinek megfelelően fogják felhasználni. A feltételek a következők lehetnek:
      az összegek csak a támogatás kiírásában felsorolt tevékenységekre (ezek bármelyikére és tetszőleges kombinációjára) fordíthatók; megkövetelhető, hogy a támogatások meghatározott hányadát alacsonyjövedelmű háztartások kapják (például a lakástámogatásoknak legalább a fele bizonyíthatóan átlag alatti jövedelmű háztartásoknak jusson); kiköthető, hogy az alacsonyabb szintű önkormányzatoknak szabad felhasználású pénzeszközeikből bizonyos hányadban hozzá kell járulniuk a program költségeihez; kiköthetők bizonyos irányelvek (környezeti előírások betartása vagy pl. szociális védelem).
      Összegezve, Budapest esetében is olyan modellt kell alkalmazni, amely biztosítja a feladatmegosztás, a forrásképződés és a szervezeti formák egységét. A költségvetési föderalizmus érvrendszerére épülően a szolgáltatási funkciók olyan szintek közötti megosztását kell alkalmazni, ahol az egyes önkormányzatok feladatai egymást kiegészítik. Ehhez kell kapcsolódnia a forrásképződésnek, amelyben egyfajta bevétel szabályozása, képződése egyidejűleg különböző szintekhez is köthető. Végül pedig a funkciómegosztás rendjét követve egyes közszolgáltatások szervezeti formája is eltérhet a hagyományos, általános felelősségű területi önkormányzatétól.

      Költségvetési kapacitások kiegyenlítése
      Az önkormányzatok közötti különbségeknek kétféle magyarázata van: egyrészt a feladatok jellegéből következően (regionális vagy csak helyi szolgáltatás) térhet el az önkormányzatok költségvetési helyzete, másrészt azonos feladatot ellátó önkormányzatok között is jelentős jövedelmibevételi különbségek alakulhatnak ki. A különbségek első típusa, amit nevezhetünk vertikális egyenlőtlenségnek is, még a leggazdagabb önkormányzat esetében is igényli a „többletszolgáltatások” fedezetéül járó támogatást.
      Az általában alkalmazott forrásképződési szabályokkal nehezen követhetők azok az egyedi különbségek, amelyek az ilyen regionális feladatok miatt keletkeznek. Az önkormányzat közigazgatási határain túlnyúló, térségi szolgáltatások esetében az adott önkormányzatnak, önkormányzat-típusnak kiegészítő támogatás jár. A magyar támogatási rendszerben ezt az elvet követi az intézményi kapacitásmutatókhoz kötött normatív támogatás, amely a térségi feladatok esetében (pl. középiskola) nagyobb átlagos támogatási hányadot ismer el. A közigazgatási határon túlnyúló szolgáltatások támogatására egyébként tipikusan a kiegészítő támogatások szolgálnak, amelyek a feltételezett átlagos kiadások meghatározott százalékát fedezik.
      Egy nagyvárosi térségben ezek a vertikális egyenlőtlenségek abban az értelemben egyszerűbben kezelhetők, hogy a szolgáltatások viszonylag szűk, jól körülhatárolható csoportjához kötődnek. Nehezebben megfogható a hasonló feladatokat ellátó önkormányzatok eltérő forráslehetőségeinek kiegyenlítése. A horizontális egyenlőtlenségek keletkezésének ugyanis kétféle oka lehet: az önkormányzatok nagyon eltérő bevételi lehetőségekkel rendelkeznek, illetve különböző mértékben használják ki a rendelkezésükre álló forrásokat.
      Ha a támogatási gyakorlatban ez a kétféle szempont nem egyszerre érvényesül, akkor nem lesz hatékony az újraelosztási rendszer. Ha a támogatási rendszer kiegészíti az átlagos, vagy az aktuális kiadási szintig az alacsony saját bevételi forrással rendelkező önkormányzat bevételeit, akkor az nem lesz érdekelt a forrásai növelésében, a költségei csökkentésében. Ez volt a korábbi magyar gyakorlat, melynek során az akkori tanácsok egyedi alkuk során bizonyították a tervezett saját forrásaikhoz kiegészítésként járó támogatási igényt.
      Az új normatív támogatási rendszer viszont egyáltalán nem veszi figyelembe a saját bevételek mértékét, így azután két különböző bevételekkel rendelkező, de azonos feladatot ellátó önkormányzat ugyanakkora támogatásban részesül. (E-zen a helyzeten egy kissé módosít az SZJA kiegészítő támogatás, a címzett támogatási rendszer, a hátrányos helyzetű önkormányzatoknak járó támogatás, de ezek nagyságrendileg kisebbek, mint a normatív támogatások.)
      A megoldandó feladat tehát olyan helyi támogatási rendszer kialakítása, amelyikbe beépül a saját források kiegyenlítése, de ugyanakkor továbbra is fennmarad a helyi bevételek növelésére irányuló érdekeltség. A probléma megoldására szolgál a helyi költségvetési kapacitásra épülő támogatási rendszer. [3] Ez a módszer abból indul ki, hogy az átlagos színvonalú helyi közszolgáltatások biztosítására minden önkormányzatnak képesnek kell lennie.
      Ebből következően tehát az átlagos kiadási szintig, a feltételezett átlagos bevételeket (átlagos mértékű díjakat, adókulcsokat) alkalmazó önkormányzatnak jár kiegészítő központi hozzájárulás: támogatás = kiadás - bevétel. Az átlagos bevételek nagysága attól függ, hogy milyen bevételi lehetőségekkel rendelkezik az adott önkormányzat, tehát milyen adóalapja, bevételszerzési lehetősége van. A szabályozási modell feltételezése szerint a saját bevételi lehetőségeit és adóalapját az átlagos mértékben kihasználó önkormányzatnak úgy jár kiegészítő támogatás, hogy a saját bevételek növelésével nem csökken ez a támogatás.
      Ha viszont a saját lehetőségeit legalább átlagos mértékben nem használja ki az önkormányzat, akkor ezt az igényét a támogatási rendszer nem ismeri el, mivel csak az átlagos bevételi szinten túl még hiányzó összeget biztosítja. Természetesen az önkormányzatnak rendelkezésére áll az a lehetőség is, hogy a saját kiadásait addig csökkenti, amíg a kisebb saját bevételekkel, az átlagos támogatást feltételezve a költségvetés fedezete előteremthető.
      Ez a támogatási gyakorlat annak ellenére, hogy egyedi önkormányzati átlagokkal számol, valójában nem igényel túlságosan részletező beavatkozást. Az önkormányzatok saját bevételi kapacitása viszonylag egyszerűen néhány jól mérhető statisztikai mutatószámhoz köthető és a kiadások is csoportosíthatók. Ezen túl megmarad az önkormányzat saját forrásfelhasználási önállósága, hiszen az itt vázolt modell csak a támogatások elosztásának módszere, amely az önkormányzat teljes költségvetésére és nem az egyes részfeladatokra vonatkozik.
      A budapesti régió esetében a költségvetési kapacitások kiegyenlítésére épülő támogatási rendszer alkalmazását megnehezíti, hogy a kerületek, települések saját forrásai között igen nagy súlyú az eszközértékesítésből származó bevétel és ezek a vagyonátadás, vagyonhasznosítás lehetőségeiből következően erősen szóródnak. Az ebből következő egyenlőtlenségek mérséklésére az szolgálhat, ha az önkormányzati vagyon nagyságával arányos mutatószámok (pl. terület, urbanizációs jellemzők, ingatlanértékek) beépülnek a szabályozási modellbe. A vagyon nagyságát még így is csak nagyon pontatlanul lehet mérni, ezért elkerülhetetlennek tűnik a ténylegesen eladott vagyon konkrét értékének figyelembevétele is (az eszközértékesítés lenne az egyetlen tényező, ahol a kapacitásokon túl a konkrét értékek is beszámításra kerülnének).

      Egyes funkciók ellátása ágazati önkormányzatokkal
      Hosszú távon fontos, hogy az általános célú helyi önkormányzatokról mindazok a funkciók le legyenek választva, amelyek piaci alapon racionálisabban működtethetőek, szakmai önkormányzatokkal demokratikusabban irányíthatóak, vagy államigazgatási jellegük miatt nem igényelnek önkormányzati döntést. A helyi önkormányzati feladatok között jelentős arányban vannak olyan szolgáltatások, amelyek szervezetiirányítási szempontból egy egységet képeznek, az adott település határain túlnyúlnak, azaz több önkormányzatot érintenek és jellemzően nagy a beruházási forrásigényük. Az ilyen típusú közszolgáltatások ellátására alakultak ki az ágazati körzetek (special district). [4]
      Végső soron tehát az egy feladat ellátására létrehozott, társulásos alapon működő, saját irányítási és gazdálkodási jogokkal rendelkező önkormányzatok nevezhetők ágazati körzeteknek. Különböző indokok alapján jönnek létre, de jellemzően a tömegközlekedés, közműszolgáltatás (víz, szennyvíz), útépítés területén találhatók meg.
      Kialakulásuk és létük többféle indokkal is magyarázható. Elsődlegesen a méretgazdaságossággal összefüggő érvek említhetők. Egy szolgáltatás fizikai méretei, a szolgáltatás sajátosságai sok esetben egy önkormányzat határain túlnyúló, egységes szervezet létrehozást igénylik. A nagyobb egység többféle előnnyel is jár: a fajlagos költségek azért csökkenthetők, mert jobb lesz az ágazati körzeten belüli koordináció, fejlettebb irányítási és szervezeti módszerek alkalmazhatók. Vagy egyszerűen a társult kisebb egységek közös forrásaikkal nagyobb fejlesztésekre képesek, mint külön-külön.
      Általában az ágazati körzetek egyfajta szolgáltatásra összpontosítják a figyelmüket, így jobban képesek követni a lakossági, fogyasztói igényeket. Ennek legfontosabb pénzügyi következménye, hogy közvetlenebbül összekapcsolhatók a feladat ellátására szolgáló források és az adott szolgáltatás költségei. Ebből persze nem következik az, hogy csak a teljes mértékben önfinanszírozó közszolgáltatások szervezhetők meg ágazati körzetként, de mindenesetre itt nagyobb esély van az igénybevevők által fizetett díjak érvényesítésére. A piaci elv bekapcsolásával a szolgáltatás működése hatékonyabbá tehető, hiszen a kereslet és a kínálat kapcsolata közvetlenebbé válik.
      Ide kapcsolódó érv, hogy az ágazati körzet a szolgáltatás megszervezésekor nagyobb eséllyel képes nem hagyományos, költségvetési intézményi formában ellátni a feladatát. A közvetlenebb gazdasági érdekeltség változatosabb és így hatékonyabb szolgáltatásszervezési módszereket, szervezeti formákat tesz lehetővé. Az ágazati körzet működése üzletszerűbbé tehető, mint egy általános célú önkormányzaté. A szervezeti sokszínűség elvezethet a szolgáltatás önkormányzati rendszerről történő részleges vagy teljes leválásáig, a privatizációig is.
      Ha a szervezet csak egy szolgáltatásra összpontosítja a figyelmét, akkor az irányítás, igazgatás hatékonysága is nagyobb lesz. A szakmai szempontok előtérbe kerülésével egyben a helyi önkormányzatokat egyébként átható túlpolitizáltság is mérsékelhető. Ha az ágazati körzet céljai, feladatai és hatásköre egyértelműen meghatározottak, akkor sokkal kisebb az esély a napi döntések pártpolitikai befolyásolására. Elsődlegesen az irányító szervezetek (tanácsok, bizottságok stb.) megválasztása, kijelölése ad lehetőséget a politikai szempontok érvényesítésére.
      Ebből következik az ágazati körzetekkel szemben felhozható egyik ellenérv is: némileg elkülönülnek, függetlenednek a helyi önkormányzat politikai és igazgatási rendszerétől. A társulásos rendszerben, amikor esetleg díjmegállapítási, adókivetési jogokat is megkap egy ágazati körzet, könnyen vélhetik úgy az alapító helyi önkormányzatok, hogy csekély a befolyásuk. Ezt a problémát mérsékelhetik a megfelelően kialakított szervezeti, irányítási, ellenőrzési szabályok (pénzügyi felhatalmazás, működési időtartam előírása).
      Az igazgatási elkülönülés együtt járhat a fogyasztói, választói igényektől történő eltávolodással. Mivel egy térségben az ágazati körzetek sok esetben „természetes” monopóliummal rendelkeznek, különösen fontos a helyi önkormányzati alárendeltség biztosítása. Ez különböző eszközökkel érhető el: az irányító szervezet közvetlen választásával, a bevételi, forrásképződési szabályok meghatározásával, vagy az irányítás során kötelező koordinációs lépések beiktatásával.
      Az egycélú ágazati önkormányzatok rendszeréhez kapcsolódó feladat a bürokratikus közigazgatási menedzsment rugalmasabbá tétele is. Ennek érdekében bátrabban kell a nyugati terminológiával „kvázi közigazgatási szervek” (quango) kiépítésének lehetőségeihez nyúlni. Quango-nak a nyugati szakirodalomban azokat a szervezeteket nevezik, amelyek közfeladatokat látnak el állami (helyi vagy központi kormányzati) részvétellel, de nem klasszikus értelemben vett területi önkormányzati és nem is dekoncentrált szervezettel. Az ilyen szervezetek működésének az a lényege, hogy a szolgáltatási funkció piaci típusú működtetésébe a szükséges mértékben közigazgatási elem is bekerüljön. Konkrét megvalósítási formája például a sokfajta érdeket képviselő felügyelőbizottság kialakítása és tényleges funkciókkal való ellátása.
      Speciális, egycélú területi önkormányzatokat akkor célszerű létrehozni, amikor a szolgáltatás jellege, a benne érdekeltek kapcsolati rendje olyan sajátosságokat hordoz, amelyek mellett az általános helyi önkormányzat felelőssége amúgy is illuzórikus volna. Csak példaként: ilyen a budapesti és pest-környéki tömegközlekedés. Egy másik célszerűen létrehozható speciális önkormányzati forma a kórházi felügyelőtanácsok.

      A városfejlődés és a közigazgatás
      Egy ország településhálózata és egy nagyvárosi térség fejlődése időben különböző szakaszokra osztható. Európai példák alapján az látható, hogy a koncentrációs és decentralizációs korszakok meghatározott rendben követik egymást. Ezek a fejlődési lépcsőfokok röviden úgy jellemezhetők, hogy az urbanizáció első, gyors növekedési szakaszát követi az elővárosi fejlődés, ami tovább vezet egy városközi decentralizációhoz. Ezt követheti a térség belső központjának az ismételt felértékelődése, funkcionális megújulása. [5]
      A nagyvárosok esetében a településfejlődési szempontból megoldandó probléma általánosságban úgy fogalmazható meg, hogy három települési szint (nagyvároson belüli kisebb egységek, maga a nagyváros, a régió) működési összhangját kell megteremteni. Ennek a három eltérő jellegű településhálózati egységnek többé-kevésbé egyforma súllyal kell megjelennie az igazgatási, képviseleti, szolgáltatási rendszerben ahhoz, hogy az objektív településfejlődési folyamatot ne torzítsa el a közigazgatás.
      A nagyvárosokon belüli tagozódás a legtöbb esetben nem egységes, azaz felmerülnek a városi jellegből következően összetartozó és a város többi részétől különböző urbanisztikai egységek egyedi problémái. A nagyvárosoknak általában van egy olyan sűrűn beépített, történelmileg összetartozó része, amelyben - bár igazgatási szempontból felosztható - valójában minden egyes önkormányzati feladat kölcsönösen hat egymásra és így szorosan összetartozó. Nemcsak ez a viszonylagos zártság a városias területek jellemzője, hanem az is, hogy az itt jelentkező problémák méretükből, egyediségükből adódóan is elkülönülnek a térség és az ország egészétől. Megfelelően rugalmas közigazgatási rendszer azonban lehetővé teszi, hogy az eltérő méretű, eltérő urbanizáltsági fokú egységek is ugyanannak a városnak az egyenrangú alegységei legyenek, ne kelljen tehát a város határát urbanisztikailag különböző egységek között meghúzni, amennyiben azok tradicionálisan egy várostestbe tartoztak.

      A településtervezés tartalmi megújítása
      Ma az egész magyar várostervezési rendszer kényszerű reform előtt áll, amely érinti a szabályozás és a tartalom minden elemét. Modellünk kialakításakor figyelembe kell vennünk az építési törvény, az OÉSZ, a BVSZ, a budapesti ÁRT és az egyéb tervfajták várható törvényi szabályozást. Ezenkívül nagy hatással lehet az új rendszer működésére sok egyéb jogi változás (pl. lakástörvény, környezetvédelmi törvény). Ezek között a képlékeny feltételek között igen nehéz határozott képet felvázolni Budapest majdani, legalább általunk ideálisnak gondolt várostervezési rendszeréről.
      A várostervezés a fejlesztési érdekkonfliktusok megoldása. Még a leginkább szakmainak tűnő városfejlesztési kérdés is politikai kérdés, hiszen a városfejlesztés az egymás közelségében élő emberek esetenként szükségszerűen ellentétes érdekeinek integrálási módja. Elengedhetetlen tehát, hogy a városfejlesztési döntésekben az érintett embercsoport mindig megkapja a döntés jogát, akár valamilyen képviseleti rendszeren keresztül, akár a közvetlen demokrácia valamely intézményével.
      A cél tehát egyrészt az, hogy egyes olyan, az önkormányzatok mellett működő testületek is kaphassanak döntési jogköröket városfejlesztési ügyekben, amelyek a legjobban közelítik az érdekeltek körét, ezek a testületek azonban kizárólag az őket érintő ügyekben dönthessenek. Ugyanakkor sok városrendezési döntés nagy városrészek vagy akár az egész régió lakosságát érintheti kedvezően vagy kedvezőtlenül. Emiatt a mindenkori többség érdekeit szem előtt tartó döntés meghozatala a városfejlesztésben csak kompromisszum eredménye lehet, amelynek mindig vannak vesztesei. A döntési rendszert ezért olyan kontrollfórumokkal és kompenzációs mechanizmusokkal kell kiegészíteni, amelyek biztosítják, hogy semelyik résztvevőnek ne csorbuljon az alkotmányos joga, és hogy a vesztesek méltányos kompenzációt kapjanak. Ezeknek az egyezkedéseknek nagy részben a városfejlesztési folyamatban kell lezajlaniuk, de szükség van a jogi érdekérvényesítés lehetőségének megteremtésére is.
      Rendkívül nehéz megtalálni azt a központosítási fokozatot, amely az agglomerációs települések, kerületek, városrészek önkormányzatainak legteljesebb autonómiája mellett biztosítja a metropolisz tervszerű fejlesztésének lehetőségét is. Mindenesetre a korábbi rendszer erősen központosított, sokak számára fátumszerű várostervezése után az elmúlt két évben olyan rendszert sikerült kidolgozni, amelyben a kerületek és az agglomeráció települései meghiúsíthatják a főváros életbevágó fejlesztéseit. Ezért a reform folyamán feltétlenül új központosítás szükséges ezen a területen, még ha ebben az ügyben komoly ellenállásra is lehet számítani.
      A várostervezési döntések alapján egyrészt olyan városterveknek kellene születniük, amelyek alapjául szolgálhatnak az építésigazgatásnak, azaz bármely földrészletre egyértelmű és határozott építési feltételeket szabnak meg. Ennek törvényi feltételeit természetesen jórészt az országos szabályozásnak kell előírnia. A fővárosi reform dolga, hogy olyan helyzetet teremtsen, amelyben elkészülnek azok a tervek és kialakulnak azok az eljárások, amelyek egyrészt megalapozzák a saját fejlesztéseket, másrészt egyértelmű feltételeket támasztanak minden, a városban beruházni kívánó társaság, szervezet, állampolgár számára. Lehetetlen ugyanakkor, hogy a budapesti agglomeráció teljes területe a legapróbb részletekig, a leendő építésszabályozás minden szükséges paraméterét illetően szabályozva legyen. Ez az igény nemcsak továbbra is lehetetlenné tenné egy átfogó városfejlesztési stratégia kialakítását, de a szükségtelen tervezés, túltervezés sok helyen később akadályozná is a fejlesztést.
      A várostervezés a város önfejlődésének katalizátora. A kerületekre bízott városfejlesztés az utóbbi két évben rengeteg új ötletet, energiát hozott a felszínre. Bár e folyamat pontos hasznát ma még nem tudjuk lemérni, valószínű, hogy csak az elképzeléseknek egy töredéke valóban reális. A főváros reformjánál mégsem szabad ezeket az energiákat a fővárosi városrendező apparátus központosító törekvéseinek feláldozni. Mindazoknak a fejlesztési területeknek, szabályozási paramétereknek, eljárásoknak, amelyek nem tartoznak szorosan a főváros érdekeltségébe, szigorúan alsóbb szinten kell maradniuk. A helyi kormányzatok kezdeményező szerepének akkor is fenn kell maradnia, ha elképzeléseiket önmagukban nem, csak a fővárossal vagy más önkormányzatokkal együtt tudják megvalósítani.
      Ez az összetett követelményrendszer új vagy kellően megújított eszközök alkalmazását teszi szükségessé. A fejlett piacgazdasággal rendelkező országok várostervezési gyakorlatában négy egymástól jól megkülönböztethető eszköz (tervművelet, illetve eljárás) alakult ki: (1) átfogó tervek, koncepciók, (2) övezeti tervek, (3) részletes területfelhasználási illetve rendezési tervek, (4) fejlesztési kontroll.
      A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy az önkormányzati testületek a településrendezési eszközrendszer elsődleges elemeit mindenképpen maguhoz vonják, de általában csak ezeket tartják maguknál. Általában csak két „erős” elem tud érvényesülni, a többi eszköz jelentőségében visszaszorul. Ahol az övezeti tervezés és kontroll a fő eszköz (USA), természetes, hogy az övezetmódosítás testületi feladat, de az előírások alóli részleges felmentéseket, engedményeket gyakran egy speciális önkormányzati bizottság mérlegeli és adja meg. Ahol az átfogó tervek és a fejlesztési kontroll eszközei dominálnak (Nagy-Britannia), ott ezek felett dönt a testület. A korszerűsödött közép-európai szisztémákban az átfogó terv és a részletes rendezési terv (NSZK, Hollandia) van testületi hatáskörben, de például az utóbbiak előkészítésére szolgáló beépítési tanulmányokat a hivatal rendeli meg és értékeli.
      Súlyos fogyatékossága a jelenlegi hazai - különösen a budapesti - településtervezési törvényi szabályozásnak, hogy a leírt eszközök intézményi telepítése ellentmondásos. Különösen zavaró a jelenlegi rendszerben, hogy tisztázatlan, kik és milyen módon jogosultak helyi testületi döntések összvárosi vagy regionális szintű kontrolljára, s hogy a területfelhasználási, építési ügyekben hozott döntések jogi úton történő megtámadásának procedúrája túlzottan magas szintre került. Nemcsak a hatáskörök megfelelő telepítését kell végiggondolni úgy, hogy az megfeleljen a demokratikus döntéshozás alapelveinek, de végig kell gondolni ebből a szempontból is az önkormányzati rendszer belső struktúráját is. A várostervezés területén, ahol alapvető fontosságú az önkormányzatok közti folytonos együttműködés, a csak testületi döntéshozatalra épített szisztéma túlzottan leegyszerűsített. A nemzetközi tapasztalatok alapján a végrehajtó testületnek vagy bizottságoknak leadott döntési jogkörök nélkül működő rendszer a várostervezés összetett jellege miatt alig működésképes, vagy igen alacsony hatékonyságú. Ezen a területi főépítészi rendszer megfelelő kiépülése segíthet, de a probléma lényegét önmagában nem lesz képes megoldani. Modellünkben egy olyan intézményi elrendezésre teszünk javaslatot, mely egyrészt figyelembe veszi a magyar és a budapesti várostervezés kialakult eszköz- és intézményrendszerét, de kiegészül olyan eljárásokkal, melyek azt rugalmasabbá és a változó fejlesztési elképzelések befogadására nyitottabbá teszik. Tekintettel voltunk arra is, hogy az országos törvénykezés várhatóan a korszerűsödött közép-európai szisztémákat fogja preferálni.

      Koncentrálás és decentralizáció
      A fővárosi agglomeráció igazgatási modelljében két alapproblémát kell megoldani. Az egyik az 1990-91 óta kétségtelenül túlságosan szétesett városi ellátási, településfejlesztési rendszer bizonyos elemeinek koncentrációja. Ez a cél két módon érhető el: egyrészt szükség van az urbanisztikai, településfejlődési szempontból összetartozó városias térség egységes és így központosítottabb irányítására. Másrészt a területileg nem kapcsolódó önkormányzatok esetében is, egy-egy szolgáltatási, ellátási kérdésben létre kell hozni a koordinációs mechanizmusokat. Ezek formája igen változatos lehet, tehát nemcsak általános célú önkormányzati szintekre gondolunk.
      A másik általános probléma a térségben megfigyelhető decentralizáció. A városias belső területeken kívül egyre inkább függetlenednek és önálló települési létre lesznek képesek egyes kerületek, illetve az agglomerációs övezeti önkormányzatok. Ez a tendencia nemcsak a látványos politikusi kijelentések révén érzékelhető, hanem a városi térség számos működési problémájában is tettenérhető. Ez a fajta önállósodás még inkább szükségessé teszi a regionális szintű együttműködés új típusú formáinak kialakítását.
      Budapest városfejlődése esetében megfigyelhető egy hosszabb távú ciklus, amelyik a XIX. század közepétől a húszas évekig tartott, majd ezután a fejlődés üteme lelassult. Az 1950 óta eltelt rövidebb időszakon belül szintén elhatárolhatók különböző jellegű fejlődési szakaszok. Az ötvenes évek koncentrációja után a belső lakótelepi gyűrű kiépülése, a hálózati infrastruktúra fejlesztése már változást jelentett. A hetvenes években a főváros népességének növekedése lelassult, megindult a peremkerületi (városrész-) központok kiépülése, létrejött a külső lakótelepi gyűrű. Mindezek az elővárosi fejlődési korszak megindulását jelzik, amely azonban a város határának 1950-es kiterjesztése következtében elsősorban a város területén belül zajlik le.
      A különböző fejlődési periódusok eredményeként jött létre Budapest és környékének mai városszerkezete. A peremkerületek 70-es évekbeli fejlesztése sem tudta alapvetően megváltoztatni a főváros igazgatási határain belül lévő, politikai okokból idecsatolt peremkerületek jellegét. Ezek jelentős mennyiségi fejlődésen mentek keresztül, de funkciójukat tekintve nem változtak meg. Amelyik önálló város volt, továbbra is megtartotta viszonylagos elkülönülését (pl. Újpest), amelyik pedig hagyományos munkaerőellátó település volt (esetleg üdülési funkcióval), ma is hasonló jellegű (pl. a Rákosok, Pesthidegkút, Máriaremete). Ezen értékelés szerint Budapesten az első szuburbanizációs fejlődési korszak jellemzői figyelhetők meg, úgy, hogy ebbe nemcsak a közigazgatási határokon kívüli, hanem részben a mai Budapesten belüli területek is elővárosi jellemzőket mutatnak. Megállapítható az is, hogy a mai peremkerületek számos települési jellemzője közelebb áll az agglomerációs övezet sajátosságaihoz, mint a központi területéhez. (Blága-Péteri, 1982) Budapest esetében ez egy olyan elővárosi korszak „előkészítését” jelenti, amelyben az 1950-es lehatárolás előtti városok és községek (a mai peremkerületek), valamint az övezeti települések hasonló szuburbanizációs fejlődési utat járnak be, míg a központi városrész egyre inkább egységesül, és funkcióiban élesen elkülönül az agglomerációs övezettől.
      Ebből a felfogásból könnyen eljuthatunk a „Kis-Budapest” koncepcióhoz, melynek lényege éppen az, hogy a modellalkotás során tekintettel kell lenni a peremkerületek önállósodására. Eszerint tehát az önállósodó települési (mai kerületi) szint és a befolyásos régió mellett a harmadik szempont a földrajzilag összetartozó, sűrű beépítettségű, de a mainál kisebb területű és népességszámú város egy egységként való kezelése.
      A budapesti városfejlődésnek azonban lehetséges egy ettől gyökeresen különböző magyarázata is. Eszerint a városkörnyék 1950-es becsatolása - annak ellenére, hogy rendeleti úton, mindenféle demokratikus elemet nélkülözve került megvalósításra - mégiscsak egy akkor már 40 éve létező, egyre erősödő igényt elégített ki. [6] Már a század elején felmerült ugyanis az igény Budapest fejlődési kereteinek kitágítására, mely a nagyvárosi fejlődést éppen a környék szoros kontroll alá vételével látta megvalósíthatónak. E gondolatmenetben éppen a városon belüli urbanisztikai változatosság a kulcselem, az, hogy a városon belül éppúgy megtalálható a laza beépítés, mint a sűrű városias. A közigazgatásnak az a feladata, hogy a közigazgatási intézmények, szolgáltatási módszerek sokszínűségével alkalmazkodjon a változatos városhoz, ne pedig megbontani igyekezzen azt urbanisztikailag különböző területekre.
      E gondolatmenetnek van egy első pillanatra nem nyilvánvaló szociális háttere is. Egy nagyvárosnak lényegi jellemzője a benne lakók sokszínűsége, vegyes társadalmi összetétele. Ezt leginkább akkor lehet biztosítani, ha adott a települési formák változatossága is. És ekkor, éppen a nagyvárosi létből, az egységes gazdálkodási rendszerből fakadóan az is megvalósítható, hogy a város egyes részein letelepedő tehetősebb rétegek némileg támogassák a város más részein élő, a nagyvárosi munkaerőpiacon azonban éppúgy nélkülözhetetlen alacsonyabb jövedelműek lakhatási lehetőségeit. Ez a 'keresztszubvenció' izolált települések esetén nem lehetséges, és ebből nagyon sok probléma, az elkülönülő települések nagyon különböző életlehetőségei adódnak, elég ha csak az amerikai városfejlődés példáira gondolunk.
      Egyaránt vannak tehát érvek az urbanisztikailag szeparált és az egységes város mellett. A jövőbeni városfejlődési folyamatok fogják eldönteni, hogy az igazgatási rendszer melyik irányba mozdul el.
      Végső soron tehát Budapest és környéke közigazgatási rendszerének a települési önkormányzati léthez szükséges egységes döntési rendszer és a nagy méretekből következő decentralizáció sajátos keverékének kell lennie. Ez a kettősség nem kezelhető a jelenlegi önkormányzati szabályok mellett. A városnak a kerületekkel szemben erősebb jogosítványokra van szüksége, ugyanakkor az agglomerációs térség részeként működve a térség egyik településeként jelenhet csak meg. Budapest esetében tehát a települési és a térségi feladatok ellátását egy rendszer keretein belül kell megoldani.
      Modellünkben tehát három, eltérő típusú problémát kell egyszerre kezelni: teret kell engedni a települési önállóságnak, biztosítani kell a város mint urbanisztikai együttes egységét és ugyanakkor létre kell hozni a regionális, térségi szint összehangoló, koordinációs, önkormányzati intézményeit. A modell működőképességét alapvetően az határozza meg, hogy menyire lehet egyensúlyba hozni ezeket a rendszeralkotó elemeket. Ha ugyanis bármelyik szint szerepe túlsúlyos lesz, akkor szükségképpen háttérbe szorul a többi szempont. Tehát ha a települési önállóságot helyezzük előtérbe, akkor működésképtelenné válik a város; ha a centralizált megoldási irányt választjuk, akkor eltűnik az a többletforrás, amely az itt található, sokszor komoly saját múlttal és jelentős helyi kapacitásokkal rendelkező települések önállóságából származik.
      A modell lényegét röviden összefoglalva: aktív kerületeket, erős Fővárost és a térségi szabályozásra képes régiót akarunk. Modellünkben két 'erős' önkormányzati szint van (Budapest és a kerületek), ehhez képest a régió viszonylag 'gyengébb', mivel szerepe csak néhány speciális funkcióra terjed ki, szervezete nem közvetlen választással, hanem közvetett módon, delegáltakból áll össze. Modellünket mégis 'háromszintűnek' nevezhetjük, mert abban a régió szintje is fontos szerepet játszik.
      A modell egy további alapvető jellemzőjének tartjuk, hogy nem kívánja meg az összes önkormányzati funkció egyidejű átrendezését, hanem elképzelhető a fokozatos fejlődés, az új rendszerbe történő átnövés is. Ez nem azt jelenti, hogy az egyes lépésekhez ne kellene alapvető jogszabályi, finanszírozási változásoknak bekövetkezniük. Inkább arról van szó, hogy ott kell az új szabályokat alkalmazni, ahol már megértek a feltételek, működőképes lehet az új modell egy-egy eleme.

      1. Hambleton-Hoggett, 1987: Decentralization and Democracy: Localising Public Services. SAUS Occasional Paper 28, University of Bristol
      2. Bird, R.-Wallich, Ch., 1992: Financing Local Governments in Hungary, The World Bank, WPS 869
      3. Bird-Wallich, 1992. i. m.
      4. ACIR, 1974: Government Functions and Processes: Local and Areawide. Substate Regionalism and the Federal State. Vol. IV: Advisory Commission on Interngovernmental Relations, Washington, DC
      Dostal et al, 1992: Changing Territorial Administration in Czechoslovakia. International Viewpoints. Amsterdam: Universitate Van Amsterdam.
      5. Enyedi Gy., 1984: Az urbanizációs ciklus és a magyar településhálózat átalakulása. Akadémiai Kiadó
      6. Hegedűs-Tosics, 1985: Budapest Általános Rendezési Tervének Előzményei (1932-1955). In: Budapest Főváros Levéltárának Közleményei.