AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK JELENTÉSE

a Területfejlesztés fejezet működésének ellenőrzéséről (Részletek)

Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok

A hazai területfejlesztés helye, szerepe a kormányzati struktúrán belül az elmúlt közel egy évtizedben sokszor és sokféleképpen változott. A területfejlesztés, a területrendezés, a településfejlesztés, a településrendezés, valamint a vidékfejlesztés egymáshoz közel álló alrendszerei azonban szervezetileg nem kapcsolódtak szorosan egymáshoz. Ezért pozitívumnak tekinthető a Területfejlesztés fejezet létrehozása, amely előre lépést jelent az egységes irányítás és felügyeleti rendszer kiépítésében, és az ágazati érdekek érvényesítésében. A területfejlesztési feladatok egy fejezetbe történő integrálásától joggal várható el a területfejlesztést szolgáló előirányzatok koordinált felhasználása, a régiók helyzetének megerősítése, a kistérségek kialakítása, a hátrányos helyzetű régiók kiemelt támogatása és a hátrányos helyzetű térségek hatékonyabb felzárkóztatása.

Ugyanakkor az ellenőrzés több, a kedvezőirányú változások hatását rontó körülményt tárt fel. A fejezet megalakításának előkészítet-lensége, a működés felügyeletének jogszabályi rendezetlensége, az irányítás, és annak eszközeinek (szervezeti kialakítás, kontroll rendszer, jogi háttér) részleges, esetenként teljes hiánya, rendezetlensége, a fejezeti kezelésű előirányzatok hasznosulását mérő monitoring kiépítet-lensége, a döntéseket megalapozó információs rendszerekben feltárt hiányosságok mind arra hívják fel a figyelmet, hogy az újonnan kialakított fejezet a megalakítása óta eltelt időszakban nem tudott az elvárható eredményességgel működni. A területfejlesztés helyzetéről, a területfejlesztési törvény 2004. évi módosítása következtében (a korábbi kettővel szemben) négyévenként kell beszámolnia a Kormánynak. Ebből következően az Országgyűlés csak jelentős késéssel tájékozódhat a területfejlesztési célok teljesülését alapvetően befolyásoló problémákról, ami késlelteti a szükséges intézkedések megtételét…

A Területfejlesztés fejezet szervezeti kialakítása, irányítása, felügyelete a hazai államigazgatási gyakorlatban példa nélküli. A XVII. Területfejlesztés fejezet felügyeleti szerve a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal (MTRFH), vezetője az MTRFH elnöke, a fejezet irányítója a tárca nélküli miniszter. A tárca nélküli miniszter és az MTRFH (OTH) vezetője által gyakorolt irányítási, felügyeleti jogkörök az Áht. és az Ámr. 2004. évi módosításában foglaltak alapján nem határolhatók el egyértelműen. A tárca nélküli miniszter feladat- és felelősségi köre a költségvetési- és ellenőrzési tevékenységre vonatkozó szabályokkal nincs összhangban. Mindezek következtében a jelenlegi szervezeti keretek között a feladatok és a felelősségi körök összhangja, és a törvényes működés nehezen biztosítható…

A fejezetirányítás hatékonyságának eszközrendszere – jogi háttér, döntéseket elősegítő monitoring, megfelelően kezelt, aktualizált, ellenőrzött adatbázis, elemző mélységű beszámolási rendszer – nem volt biztosított. A hiányosságok a fejezet létrehozása előtt is fennálltak – egy részét korábbi ÁSZ vizsgálatok is megállapították –, ezért kifogásolható, hogy ezeket nem szüntették meg…

A források hasznosulásának eredményességi szempontú értékelésére a vizsgált időszak egészében – fejezeti hovatartozástól függetlenül – nem helyeztek kellő hangsúlyt, nem készültek a támogatási források és az elért eredmények közti kapcsolatokat feltáró elemzések, értékelések. A beszámolók nem tartalmazták a kiindulási helyzeteket, a tervezett állapotokat, az elért eredményeket, csak naturális mutatók voltak a támogatási jogcímekről, összegekről. Nem volt átlátható a reálfolyamatok alakulása sem. Ennek oka, hogy nem épült ki a döntések, a pályázatok hatását nyomon követő monitoring rendszer, és a jogszabályok sem írnak elő egymásra épülő és kistérségi részletességű monitoring tevékenységet. „Az értékelések, monitoringok hiányának oka, hogy sem a kistérségek, sem a megyék, sem pedig a régiók nem rendelkeznek helyzetfelméréssel, ex-ante értékeléssel alátámasztott, elérni kívánt fejlesztési célokat tartalmazó, pénzügyi tervekkel valamint indikátorokkal ellátott, finanszírozásra alkalmas programokkal.” Ezek kidolgozására sem a 2005. évi sem pedig a 2006. évi költségvetés nem tartalmaz forrásokat. „A pályázati rendszerekben, a területfejlesztési stratégiai, illetve operatív programokban a célrendszerhez kapcsolt indikátorok egyáltalán nem, vagy nem megfelelően szerepeltek. Különösen kifogásolható, hogy az eljárások nem közeledtek az EU támogatások felhasználásának gyakorlatához, holott a ROP eljárások módszere – az output-, eredmény- és hatásmutatók alkalmazása – megfelelő alapot adhatott az EU követelményeknek megfelelő pályázati, monitoring és beszámolási rendszer kidolgozásához. Előrelépés, hogy az MTH SZMSZ-e 2005-től a területfejlesztést közvetve és közvetlenül szolgáló támogatási rendszerek és az azok segítségével megvalósuló fejlesztések területi értékeléseinek ellátását az MTH Támogatáspolitikai Főosztályának önálló feladataként jelenítette meg.

A tervezési, ill. a döntéshozatali mechanizmusba a területi egyenlőtlenségekre utaló társadalmi és gazdasági mutatókban történő változások nyomon követése nem épült be szervesen. Hiányzik egy olyan integrált információs rendszer, amely regionális, megyei és központi szinten folyamatosan követni tudja a térségek társadalmi-gazdasági, infrastrukturális és környezeti állapotát, és ezáltal a támogatási igények megalapozását segítő döntések meghozatalát. Ennek hiányában, a 2003-ig terjedő időszakot értékelő területfejlesztési dokumentumok szerint, a támogatások ellenére a források összehangolásából, és a szinergikus hatások felerősödéséből fakadó előnyök nem voltak mérhetők, a pozitív, vagy negatív elmozdulások a gazdasági térszerkezetben, a régiók, ill. a kistérségek mutatóiban, életminőségében…

A területfejlesztés és területrendezés céljának és feladatának ellátásához a Tftv. kiemelt célként jelölte ki, egy az EU regionális politikájához kapcsolódó intézményi-, jogi- és finanszírozási rendszer biztosítását. A területfejlesztéssel és területrendezéssel összefüggő tervezési, irányítási feladatok összehangolásának egyik feltétele, az átfedéstől mentes intézmény rendszer kialakítása nem teljesült következetesen, mivel kilenc turisztikai régiót alakítottak ki, annak ellenére, hogy az országot az EU területbeosztása második szintjének megfelelően hét területi ill. statisztikai régióba sorolták. A területfejlesztési szempontból kialakított régiók illetékességi területe nem egyezik meg a turisztikai régiók határaival… A településeken megoldandó feladatokhoz 168 kistérséget alakítottak ki.

A területfejlesztési feladatok különböző szinteken, de egymásra épülve oszlanak meg. A felelős minisztert az Országos Területfejlesztési Tanács segíti, amelynek az elnöke a miniszter. A Tanács munkájában a szakmai képviselőkön a résztvevők köre igen széles, ennek következtében az egyeztetések végrehajtásának technikai ellátása komoly munkaerő kapacitást köt le. A regionális fejlesztési tanácsoknak a területfejlesztési koncepciók és programok, valamint a területrendezési tervek egyeztetésével és elfogadásával kapcsolatos feladatok végrehajtását alátámasztó dokumentumot nem tudtak bemutatni. Az RFT-kben a minisztériumok állandó megbízottakkal vesznek részt, ugyanakkor kockázatos, hogy (a PM és a területfejlesztési miniszter képviselője kivételével) nem a minisztérium vagy a központi közigazgatás állományába tartozó köztisztviselők. Ezért a Tftv. szabályai szerint nem beszámoltathatók, és felelősségre sem vonhatók, ill. kétséges a felkészültségük a szakmai képviseletre. A Tftv. mindhárom (regionális, megyei, kistérségi) fejlesztési tanácsok részére kötelezően előírja az együttműködést, de nem határozta meg annak konkrét formáját. Az egységes szakmai irányítás elengedhetetlen előfeltétele, hogy az eltérő hierarchiai szinten lévő területi szervezeteknek ugyanabban az intézményrendszer szervezeti kereteiben működjenek. Ezért célszerűtlen az a szervezeti megosztottság, hogy a kistérségi megbízotti hálózat – amely feladatát tekintve a területfejlesztéshez szorosan kapcsolódó tevékenységet végez – nem a területfejlesztés szervezetéhez, hanem a MeH Területpolitikai Kormányzati Hivatalhoz tartozik, felügyeletét a területpolitika kormányzati koordinációjáért felelős politikai államtitkár látja el.

A fejlesztési tanácsok feladataik ellátása érdekében munkaszervezeteket hoztak létre. Ezek jogállásában az egységesség és a célszerűség irányába ható változást jelentett a Tftv. 2004. évi módosítása, amely kötelezően előírta a tanácsok munkájának segítésére közhasznú társaságok létrehozását és rögzítette feladataikat. A tanácsok, ill. munkaszervezeteik gazdálkodása tekintetében a Tftv. szerint a költségvetési szervekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, ugyanakkor nem jelent meg a Tftv. által előírt beszámolási kötelezettség módját meghatározó miniszteri rendelet.

A régiók szerepe fokozatosan megerősödött, ezzel párhuzamosan a megyék szerepe, forráselosztó lehetősége egyaránt korlátozódott, a kistérségek helyzetét stabilizálta több jogszabály. Ellentmondásos ugyanakkor, hogy a kistérségi fejlesztési tanácsok és a többcélú társulások támogatásának egy része a tárca nélküli miniszterhez tartozik, a többcélú társulásokhoz nyújtott támogatást viszont a Belügyminisztérium biztosítja.

Az Országgyűlés 2001-ben a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről hozott határozatában foglaltak ellenére a felzárkóztatási célok teljesítését a decentralizált, ill. a közvetlen területfejlesztési támogatási források nem tudták érdemben befolyásolni, mivel 4 %-os arányuk a legkisebb volumenű támogatások közé tartozott, a más fejezetekben lévő előirányzatok nagyságrendje és aránya ennél jelentősebb volt. A kedvezményezett térségek esetében a besorolásukra vonatkozó előírásokhoz igazodva az egy főre jutó támogatási források régiónként jelentősen – 2700 és 10 700 Ft/fő – eltértek. A leghátrányosabb helyzetű kistérségek támogatása az OGY határozatban foglaltaknak megfelelően történt, ugyanakkor az elosztásnál nem érvényesült általánosan a leghátrányosabb helyzetű kistérségek preferálása, mivel az elnyert támogatási összeg volumene függött az adott térség pályázati potenciáljától, eredményességétől. A 2002-2004. évek közötti időszakot a munkahelyteremtő beruházások, kistérségi programok megvalósítása, az infrastrukturális beruházások kiemelt arányú támogatása jellemezte. A kedvezőtlen helyzetű régiókban pályázati úton odaítélt 10,1 milliárd Ft támogatás 6670 új munkahely megteremtését, ezen kívül 11935 munkahely megőrzését segítette elő.

Az eltérő támogatások ellenére a régiók gazdasági és társadalmi helyzetében mutatkozó különbségek továbbra is jelentősek maradtak. A területfejlesztési hatásokat elsősorban az ágazati szakmapolitikai döntések, ill. a befektetők tevékenysége alakította. A decentralizált források régiónkénti összege alacsony volt, a célok sokrétűek voltak, ennek következtében a források elaprózódtak. Nem alakítottak ki kistérségi szinten a régión belüli rangsort, akár komplex mutató, vagy azok egyes elemeinek felhasználásával. A források alacsony volumene – egy 2005. évi OTK dokumentum szerint – kedvezőtlenül befolyásolta a projektkiválasztás célszerűségét, mert a döntéshozóknak gyakran választaniuk kellett a húzóerővel bíró dinamikusabb térségek támogatása, ill. a stagnáló, leszakadó térségek fejlesztése, felzárkóztatása között. Két regionális tanáccsal tartott megbeszéléseken elhangzottak szerint a központi támogatási célok meghatározása, a sokcélú és bonyolult pályázati rendszer nem tette lehetővé a különböző térségi szinteken a térségi támogatási prioritások és célok erőteljesebb érvényre juttatását. Nem voltak teljes körűen kidolgozottak az operatív programszintű tervek sem, ennek következtében sem a pályázóknak, sem a pályázatokat értékelőknek nem adtak pontosabb iránymutatást az adott térségben priorizált és időben ütemezett fejlesztési területekről. A források hasznosulását korlátozta, hogy a pályázati felhívások késedelmesen jelentek meg, emiatt a szerződéskötések általában 1 évet késtek a tervezetthez képest, pl. 2004-ben a nyertes pályázók 10%-ával kötöttek szerződést…

A Regionális Fejlesztés Operatív Program (ROP) forrásaival 2004 és 2006 között mintegy 141,8 milliárd Ft fejlesztés valósulhat meg…

A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk:

a Kormánynak

1. rendelje el, a hatékony és eredményes kormányzati feladat ellátás érdekében, a területfejlesztés feladatok OGY felé történő négyévenkénti beszámolási rendje, valamint – vagy a területfejlesztési feladatokra koncentrálva, vagy egy szélesebb körű államigazgatási reform keretében – az irányítási, felügyeleti jogkörök és a szervezeti keretek, ezen belül a tárca nélküli miniszter, ill. a kistérségi megbízottak más fejezethez tartozása célszerűségének felülvizsgálatát;

2. vizsgálja felül a területfejlesztési célokat nem tartalmazó feladatok és előirányzatok Területfejlesztés fejezet keretei közötti ellátásának indokoltságát, ill. intézkedjen célkitűzéseik között a területfejlesztési szempontok megjelenítéséről;

3. intézkedjen a Nemzeti Lakásprogram kidolgozásáról;

4. gondoskodjon a Területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény végrehajtását részletesen szabályozó kormányrendeletek kiadásáról;

a területfejlesztésért felelős tárca nélküli miniszternek:

1. gondoskodjon a fejezeti gazdálkodási szabályzatok teljes körűvé tételéről, a megfelelő szervezeti, informatikai, ellenőrzési és személyi háttér kialakításáról, a fejezetbe tartozó szervezetek közötti együttműködés szervezett, jogszabályoknak megfelelő kialakításáról, valamint a bevételek biztosítása érdekében gondoskodjon az építési bírságok behajtási rendszerének hatékonyabbá tételéről;

2. intézkedjen a pályázatos támogatási rendszerek EU követelményeknek megfelelő, a ROP eljárásrendjéhez igazodó kialakításáról, a támogatások felhasználását, ill. hasznosulását nyomon követő nyilvántartási, valamint monitoring rendszer kiépítéséről, a beszámolási rendszer teljesítmény szemletűvé tételéről, az adatbázisok megbízhatóságának, egyeztetési rendszerének, biztonságos kezelésének, ellenőrzésének kialakításáról, továbbá gondoskodjon a programdokumentumok elkészítésére és megküldésére vonatkozó rendelkezések végrehajtásáról;

3. gondoskodjon a területfejlesztési mutatókat tartalmazó adatbázis létrehozásáról és meghatározott hozzáférési jogosultságok mellett a területfejlesztés különböző szintjeinek a betekintési, ill. adatlekérési lehetőségéről;

4. építse ki a támogatások hasznosulásának eredményét bemutató, a regionális társadalmi és gazdasági elmozdulások nyomon követését biztosító monitoring rendszert;

5. vizsgálja felül a Regionális Fejlesztés Operatív Program folyamatos elbírálási rendszerét a szakmailag megfelelőnek elbírált, és a régiók fejlesztési célkitűzéseivel összhangban álló projektek megvalósíthatósága érdekében;

6. gondoskodjon a turisztikai pályázati rendszernek a területfejlesztés egyéb pályázati rendszereivel való összehangolásáról, a kistérséget jellemző komplex fejlettségi mutatónak a bírálati szempontok közé való felvételéről;

7. kiemelten kísérje figyelemmel a fejezet által kezelt, EU forrásokból megvalósuló támogatások hazai társfinanszírozásának biztosítását.