Vissza

PONYI LÁSZLÓ
A KÖZIGAZGATÁS KULTURÁLIS SZOLGÁLTATÓ TEVÉKENYSÉGÉNEK TÁRSADALMI-TÖRTÉNETI ALAPJAI.
A SZERVEZETI VÁLTOZÁSOK TRENDJEI

 

Bevezetés

A közigazgatásnak a szociológia szerint két alapvető funkciója van. Integratív funkciójának teljesítésekor a központi politikai érdekek nyomvonalán gondoskodik a döntések végrehajtásáról. Fontos feladata ebben a vonatkozásban az összhang, az egyensúly megteremtése a társadalom minden alrendszerében. Teszi ezt egyrészt a gazdaság különböző ágazatai között, másrészt pedig a gazdaság és az egyéb alrendszerek között. (Például a kultúra és a gazdaság között is.) Allokációs funkciója – amely összefügg az integrációs feladataival – egyrészről a társadalmi erőforrások feltárásáról, növeléséről, nyilvántartásáról való gondoskodást jelenti, másrészről a rendelkezésre álló források felhasználásának meghatározását társadalmi tevékenységi fajták, intézmények között.

Ma már nem kérdés, hogy az egyén egzisztenciális helyzete nem kis mértékben határozza meg a kultúra fogyasztásának lehetőségeit. A kultúra erős integrációs hatása miatt egyetlen társadalom sem engedheti meg ma már, hogy bizonyos társadalmi rétegek eleve a kultúra hatókörén kívül rekedjenek gazdasági erőforrásaik hiányai miatt. Fontos közigazgatási feladat ezért egyes kulturális szolgáltatások társadalmi méretű megszervezése és nyújtása. Ez a feltétele annak, hogy az alapvető kulturális javakban az emberek sokasága ne lehetősége, hanem igénye szerint részesedhessen. A kulturális közigazgatás működésének tágassága, sokfélesége a jóléti állam egyik fontos – bár el nem ismert – feltétele. Ebből is származik, hogy a költségvetési kiadások csökkentése során általában mindenütt az állam kulturális szolgáltatásai esnek áldozatul elsőként. Ezt mutatja, hogy a 2006. évi költségvetési törvényjavaslatban a közművelődési, kulturális jellegű kiadások drasztikus csökkentésével lehet találkozni. Példaként említhető, hogy a Magyar Művelődési Intézet költségvetése a tervek szerint mintegy 52 millió forinttal csökken. A kulturális szaktörvényből eredő feladatokra szánt összeg 370 millió forinttal lesz kevesebb. Csökken továbbá a kulturális intézmények (103 millió Ft) és a civil és non-profit kulturális szervezetek támogatása (400 millió Ft) is. A települési közgyűjteményi és közművelődési normatíva 110 Ft-tal, a “megyei” normatíva pedig 35 Ft-tal lesz kevesebb az elképzelések szerint.[1] Ezek a számok természetesen változhatnak még a költségvetési egyeztetések folyamatában, mindenesetre a jelenséget jól példázzák.

 

A közigazgatás kulturális szolgáltató tevékenységének társadalmi-történeti alapjai

A kulturális igazgatás szervezetrendszerének kialakítása során az államokat általában saját történelmi-társadalmi meghatározottságuk, ennek alapján kialakuló és rögzülő kultúrpolitikáik természete és kényszere hajtja arra a megoldásra, hogy a kulturális feladatok ellátását igazgatási feladatként, vagy éppen ellenkezőleg, a közigazgatáson kívül képzeljék el. Mindezek alapján a kultúrpolitikákat és a kulturális igazgatást is alapvetően három nagy felfogás alapozza meg.

Az etatista felfogás szerint, ahányszor valamely társadalom államháztartásának alrendszerei közötti egyensúly felborul, vagy annak jelei mutatkoznak, szükség van a közigazgatás integrációs mechanizmusainak felhasználására. Ellenkező esetben a társadalom szervezetlenségéből fakadó problémák politikai jelentőségűvé válnak, és magát az államot fenyegetik.

Jó példa erre a felfogásra az I. világháborút követően a Horthy Miklós nevével fémjelzett keresztény-konzervatív-nemzeti állami-politikai berendezkedés.[2] A kurzusnak ahhoz, hogy Trianon után talpra tudjon állni az ország, szüksége volt az állam, a közigazgatás integrációs mechanizmusaira. (Megjegyzendő, hogy ezen belül nagymértékben a kultúra integrációs hatására alapozott, azt használta ki céljai elérésére.) A rendszer egyik fő elve volt az államcentrikusság, ezen belül is a revíziós politikát kulturálisan is megalapozó kultúrfölény gondolata. A konzervativizmus örök értékei (Isten, hit, egyházak, állam, család) határozzák meg a kultúrát, s a kultúrpolitika feladata ezen értékek feltételeinek biztosítása. 

Klebelsberg Kúnó kultuszminiszter (1922-1931) programjának alapja volt a kultúrában, az állami irányítás illetékessége. Nézete szerint a kulturális élet ziláltsága, vagy értékeinek satnyulása elsősorban az államra járhat káros következményekkel, mivel annak alapértékeit rombolja le. A gazdaság magánkézben van ugyan, de a kultúrát, a tudományt, az oktatásügyet az államnak kell kézben tartania.[3] Így értelemszerű tehát, hogy az érintett állam dolga a kultúra kötelező szabályokkal és a közigazgatás útján végzett tevékenységgel való rendbetétele.

A liberális értékek alapján működő országok az állami beavatkozás ellenzői a kulturális területen is. A klasszikus liberális felfogás középpontjában az ember áll. Filozófiai, történelmi alapjai a felvilágosodás időszakában keresendőek, így természetesen épít a szabadság-egyenlőség-testvériség mozgósító jelszavaira és tartalmaira. A felfogás értelmében az egyéni szabadság elérésének fontos eszköze a kultúra. Az állam szerepét a kultúra mecenálásában igyekszik a minimálisra csökkenteni. Az ízlés, alkotás, a kulturális fogyasztás az individuum magánügye, az állam ebbe ne avatkozzon bele.

Európa gazdaságilag elmaradottabb keleti fertályában ez a felfogás, ha a maga tiszta formájában kormányzati pozícióba kerül, sebezhetővé teszi a kultúrát, ugyanis ott piacosít korlátlanul, ahol még nem lenne szabad.[4] További probléma, hogy a közigazgatás integrációs mechanizmusait, valamint a kulturális szolgáltatások mennyiségét és minőségét is gyengíti.

Végül harmadikként lehet megemlíteni az etatista felfogás végletes, szélsőséges változatát, amely az autoriter illetve totalitárius államokat jellemzi. Az ilyen alapon szerveződő állam, illetve az általa működtetett közigazgatás a kultúra legfőbb megvalósítójának tartja magát. Ahogy a társadalom minden alrendszerében, úgy a kultúrában is meghatározó a jelentősége, befolyása az adott terület minden szegmensében. Jellemzője az expanzív kulturális igazgatás.[5]

A felsorolt elvek kialakulását, érvényesülését nagymértékben befolyásolhatják (elmélyíthetik, de torzíthatják is) a kultúrpolitikusok, miniszterek, a kulturális szakigazgatás magas beosztású köztisztviselőinek egyéni ambíciói, tehetségük, szakmaiságuk, vagy ezek teljes vagy részleges hiánya. 

Ez nem csak központi szinten jelentkezik, hanem a helyi társadalmak szintjén is, hiszen ott is van (helyi) kultúrpolitika, és ott is vannak (helyi) kultúrpolitikusok. A kettő együtt – bár a sorok írója vallja a központi szint elsődleges felelősségét a kulturális folyamatok generálásában – így befolyásolhatja a vázolt elvek érvényesülését az országos, területi és települési szakigazgatás szintjein, illetve az azok által fenntartott intézmények munkájában.      

 

A szervezeti változások tendenciái

A kulturális igazgatás szervezetrendszere változásának tendenciáit illetően a decentralizáció az egyik markáns irány. Közigazgatási értelemben ott érvényesül, ahol a döntéshozatali helyek megsokszorozódnak, csakúgy, mint az önálló képviselettel felruházott szervek. A decentralizáció további jellemzője, hogy a döntéshozatali és az érdekképviselettel rendelkező szervek nagyfokú autonómiával rendelkeznek. A központi kormányzati szervek felügyeleti, ellenőrzési joga a decentralizált szervekkel szemben korlátozott. A decentralizáció lehetővé teszi az igazgatottak részvételét, bekapcsolódását az őket legközvetlenebbül érintő döntések meghozatalába. A helyi ügyek helyi intézésével lehetőség nyílik helyi közösségek kialakítására, a helyi erőforrások hatékonyabb felhasználására, az ügyek gyors intézésére.

A decentralizációs kulturális igazgatás egyáltalán nem újkeletű, hiszen már a XX. század elején megjelent, mint szervezeti elv a kulturális igazgatás szervezetében. Azzal a tulajdonképpen egyszerű (alapjaiban liberális) felismeréssel függött össze, hogy a kultúra alapvetően az egyén, illetve az általa létrehozott közösségek ügye. A másik ilyen felismerés, hogy az államnak nem feladata, hogy kulturális közösségeket alkosson. (Vagy, ha igen, akkor az általában politikai célok elérésére jön létre.) Ezekkel a tapasztalatokkal párhuzamosan helyeződtek át a központi államigazgatási szervek kultúrával kapcsolatos feladatai a valóságos közösségekhez közelebb álló helyi igazgatási szervekre. A kulturális igazgatás feladatainak nem kis része így fokozatosan helyi közüggyé[6] vált.

Mára egyértelművé vált, hogy a kulturális (közművelődési, közgyűjteményi) területen a decentralizáció[7] – első pillantásra ugyan  – a helyi szervek hatalmi pozícióját erősítette, ám az elv érvényesülése nem egy esetben politikai és gazdasági csapdának bizonyult. A kulturális feladatok decentralizálása során a helyi önkormányzati szervekhez olyan feladatok kerültek, amelyek ellátása ráfordítás-igényes.  Mivel az önkormányzatoknak általában hiányoztak a megfelelő – többnyire anyagi, de olykor szellemi – erőforrásaik, a decentralizáció így a költségvetési függés – nem is olyan régről ismerős, igazán meg sem szűnt – mechanizmusait élesztette fel.

A decentralizáció tehát éppen a központi szervek és egyéb szervezetek, alapítványok hatalmát erősítette meg az önkormányzatok, illetve az önkormányzatok által fenntartott kulturális intézmények felett, hiszen a feladat ellátásához szükséges források tőlük származhattak. Mindezek ellenére a decentralizáció fontos, értékes és egyre erősödő tendencia, nem csak a demokratikus helyi hatalomgyakorlás érdekében, hanem a közművelődési szakigazgatás számára is.

Centralizáció közigazgatási értelemben akkor valósul meg, ha olyan országos jelentőségű ügyről van szó, melynek intézése az állam egész területén egységes és azonos eljárás és mérlegelési elvek alapján történik. Ebben az esetben nincs helye a helyi szakmai és egyéb helyi sajátosságok figyelembevételének. A centralizált közigazgatásban az igazgatási hatalom (hatáskör) a központi közigazgatás, többnyire a kormány kezében összpontosul, a hierarchia elve pedig törés nélkül érvényesül.

A centralizáció mértéke különböző lehet. A központi hatalom akarata érvényesítéséhez közvetítő állomásokat is létesíthet.[8]

Az utóbbi évtizedekben a kulturális igazgatás területén a centralizációnak, sőt a koncentrációnak is tanúi lehetünk. A tendenciák a tömegkultúra egyes hordozóiban – főként a médiában – rejlő politikai vagy egyéb érdekérvényesítési lehetőségek felismerésével függnek össze. A tömegtájékoztatási eszközök működése ma már közvetlen politikai jelentőségre tett szert. A média tevékenységével és hatásával minden politikai erőnek szembesülnie kell, még akkor is, ha tisztán kulturális tevékenységet folytatnak. Éppen ezért az ilyen stratégiai jelentőségű kultúra-hordozók igazgatását – politikai fontosságuk miatt – a közigazgatási szervezetrendszer magasabb (politikaformáló) kormányzati szintjére emelik, és törvényi szinten próbálják szabályozni alapelveit, működését. Centralizációról beszélhetünk az adott állam kiemelt kulturális fontosságok sorában számon tartott kulturális intézmények igazgatásával, fenntartásával kapcsolatban is (opera, nemzeti könyvtárak, vezető színházak stb.).

A kulturális igazgatás szervezetrendszerének harmadik fejlődési tendenciája a “privatizálódás”. A klasszikus közigazgatási szervek mellett mind nagyobb számban jelennek meg a kulturális igazgatásban az úgynevezett harmadik – vagy non-profit – szektorhoz tartozó szervezetek. Ezek a szervezetek kiegészítik a kulturális közjavak állami kínálatát. Rugalmasabbak, mint a közigazgatás hagyományos szervei, mert nem közigazgatási hatóságok. Általában egyetlen célra, feladatra létesült szervezetek. Alternatívát jelentenek a tömegkultúrával szemben is, mert nem nyereségalapon, hanem értékalapon működnek. A non-profit szervezetek különböző támogatásokból, pályázatokból, adományokból vagy a fő működési céljuknak alárendelt üzleti tevékenységből származó bevételekből tartják fenn magukat, működésükre az önigazgatás és a korlátozott vállalkozói magatartás a jellemző.

A non-profit szervezetek terjedésének a közigazgatás szempontjából a kultúra területén több oka is van. Bizonyos hatalmi csoportok a kulturális szolgáltatások nyújtását inkább képesek ellenőrzésük alatt tartani akkor, ha ezeket nem közvetlenül az állam, hanem valamely magánszervezet adja.

Ahogy Takács Albert fogalmaz: “Azt, amit egy az államhatalomban részes politikai erő – tekintettel például az állam kulturális és világnézeti semlegességére – nem tehet meg, megcselekedheti egy non-profit szervezet, amelyet nem köt a semlegesség követelménye.”[9] Az ily módon létrejött kulturális szervezet általában jelentős állami támogatásban részesül. Léte nagyban függ a létrehozó vagy létrejöttét segítő csoport hatalmi pozíciójától.

A kulturális intézmények privatizációjának kezdeti időszakában, az elképzelések alapja az volt, hogy a magánosítás segítségével az államra vagy önkormányzatokra háruló kulturális költségek[10] kisebbek lesznek, ha a kulturális szolgáltatásokat nem közvetlenül nyújtja. Keresték továbbá azokat a formákat, ahol a működés racionalizáltabbá, optimálisabbá válhat. Mára bebizonyosodott – főként a költségcsökkentéssel kapcsolatos elképzelésekkel kapcsolatban –, hogy ez nem minden esetben van így. A közművelődési, közgyűjteményi feladatellátás törvényben megfogalmazott címzettjének felelőssége nem csökkenhet a privatizáció után sem. Azzal nem végzi el a feladatot, hogy káhátésíti, vagy éppen a civilekre bízza a kulturális feladat ellátását. Azt a szervezetet, amely egy település részére közösségi, közhasznú tevékenységet végez, folyamatos odafigyelés, segítő támogatás illet meg. A támogatás egyrészt jelenti-jelentheti a folyamatos finanszírozást, másrészt pedig a belső szakmai innováció segítését is, a kulturális szakigazgatás részéről is.

A non-profit szervezetek elterjedése nem kevés problémát, ezzel együtt számos tanulságot hordoz, amelyekkel a jelen számban megjelent írások kimerítően foglalkoznak.



[1] Óváry István: A közművelődés, a kulturális élet aktuális kérdései. Elhangzott a Közhasznú és egyéb vállalkozási formában működő művelődésizak konferenciáján. Eger, Művészetek Háza, 2005. november 8.

[2] Az államcentrikus felfogás másik szemléletes – természetesen más kulturális és politikai tartalmakkal – példája lehet az 1948-tól a rendszerváltásig terjedő időszak társadalmi-politikai berendezkedése is, amelyet azonban terjedelmi okok, és a téma közismertebb volta miatt nem részletezek.

[3] Klebelsberg nagy érdeme volt, hogy az egyetemek alapításától 5000 tanyasi iskola építéséig, szinte minden területen fejleszteni tudta a kultúrát. A kultuszminiszter nézete szerint a kultúra megerősödése az ország egyéb területeinek megerősödését is magával hozza majd. A felfogás történelmi, filozófiai alapja Hegel, aki az államot a legfőbb kulturális és erkölcsi jónak tartotta. (“Isten menete az a világban, hogy az állam van: alapja a magát akaratként megvalósító ész hatalma” – Hegel: A jogfilozófia alapvonalai vagy a természetjog és államtudomány vázlata.)

[4] A liberális felfogás a kultúra területén alapvetően jól működő piacgazdaságban, erős civil szférával és a kulturális magánkezdeményezések sokasága mellett érvényesülhet egészségesen. Mindezek hosszú évszázadok alapvetően törésmentes, organikus társadalmi-történeti fejlődését is feltételezik.

[5] Takács Albert: A kultúra igazgatása. BKÁE Államigazgatási Kar, Bp. 2000. 12. oldal. Takács Albert jegyzetére – az abban megfogalmazottak értéke, fontossága miatt – támaszkodom jelen tanulmány logikai, tartalmi felépítésében is.      

[6] A helyi közügy helyben keletkezik, több embert érint és közérdekű.

[7] A LXV. törvény a helyi önkormányzatokról, valamint az 1997. évi CXL. törvény a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről a helyi önkormányzatok feladatául szabta a közművelődési feladatok ellátását.

[8] A közvetítő állomások alapvetően két módjával találkozhatunk. Az egyik, ahol a közvetítő állomás a hierarchikus láncolat csupán egyik láncszemét alkotja. Ebben az esetben a centralizáció egyben a hatalom koncentrációját is jelenti, mivel a döntési hatalom egy kézben összpontosul, s a központi szerv döntései előkészítésébe nem von be semmilyen más szervet. A másik változatban a közvetítő szervek a központi akarat megvalósítása érdekében hatáskörrel rendelkeznek, döntési jog illeti meg őket. Ezt hívjuk dekoncentrációnak, az így működő szerveket pedig dekoncentrált államigazgatási szerveknek.

[9] Takács Albert: A kultúra igazgatása. BKÁE. Államigazgatási Kar, Bp. 2000. 14. oldal

[10] A helyi önkormányzatoknál a kulturális kiadások lefaragásának céljából a privatizáció mellett tendencia még az intézményi társulás formájában történő intézményi működtetés, illetve az Általános Művelődési Központok létrehozása is.