DR. NOVÁK NÓRA
A KÖZIGAZGATÁS TERÜLETI RENDSZERÉNEK ÁTALAKÍTÁSA
A Kormány a 2002-2006. évekre megfogalmazott programjában alapvető célként tűzte ki a közigazgatási rendszer átfogó reformját.
A közigazgatás korszerűsítési programja nem csupán a közigazgatás területi rendszerének átalakításán nyugszik, hanem érinti a területfejlesztés modernizációját, a központi közigazgatás korszerűsítését, valamint a szolgáltató állam megerősítését az elektronikus kormányzás és ügyintézés kialakításával, illetve a közigazgatási hatósági eljárás újraszabályozásával.
A kormányprogram szerint a közigazgatást, így az annak részét képező helyi önkormányzati rendszert az alábbi korszerűsítési feladatok érintik:
– a hatásköri és eszközdecentralizáció folytatása és erősítése,
– kistérségi közigazgatási rendszer továbbfejlesztése,
– a kistérségi közigazgatási egységekre épülő regionális közigazgatás kialakítása,
– a főváros és agglomerációja igazgatásának korszerűsítése,
az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakítása,
– lakossági ügyintézés infrastruktúrájának és minőségének javítása, az új közigazgatási hatósági eljárásról szóló törvény (Ket.) bevezetése, az okmányirodai kapacitás bővítése, a hivatali egyablakos ügyintézési módszerek elterjesztése, az informatikai eszközök bővítése, az elektronikus önkormányzás megalapozása,
– teljesítmény és minőség érvényesülésének biztosítása az önkormányzati közszolgálatban,
– hatékonyság érvényesítése az önkormányzatok által biztosított közszolgáltatásoknál.
1. Kistérségi reform
A kistérségi közigazgatási rendszer három funkció köré építve lehet hatékony:
– önkormányzati – közszolgáltatási szerepkör,
– a területfejlesztési funkció, valamint
– a speciális szaktudást igénylő államigazgatási feladat- és hatáskörök ellátása.
Az önkormányzati – közszolgáltatási funkciók ellátásának optimális keretét a kistérséghez tartozó önkormányzatok többcélú társulása adja, amely az egész kistérségre kiterjedő közszolgáltatásokat biztosíthatja hatékonyan. A többcélú kistérségi társulások a közszolgáltatási funkciók mellett területfejlesztési feladatok ellátását is vállalhatják.
A többcélú kistérségi társulás létrehozására két megoldás kínálkozott. Az egyik a teljes önkéntesség alapján létrejövő többcélú kistérségi társulás, ennek hátránya hogy nem biztosítható az országos lefedettség és a közvetlen hatáskör telepítés. A másik lehetőség a törvényi kötelezésre épít, mert így egységes ellátási rendszer alakítható ki, amely az egész országra kiterjed, stabilan működik és törvény közvetlenül határozhat meg kompetenciákat a többcélú kistérségi társulás számára, továbbá nincs szükség külön kistérségi területfejlesztési tanács működtetésére.
Figyelemmel a jelzett előnyökre, a Kormány a törvény alapján létrejövő változatot nyújtotta be az Országgyűlésnek a változtatáshoz szükséges törvénycsomagként, amely tartalmazta az Alkotmány és az önkormányzati törvény módosítását, valamint önálló törvényjavaslatot a többcélú kistérségi társulásokról. A minősített többséggel módosítható törvények azonban nem kapták meg a szükséges parlamenti támogatást. A reformfolyamat továbbvitele érdekében a települési önkormányzatok többcélú társulásáról szóló törvényjavaslat módosító indítványokkal lett átalakítva oly módon, hogy az egyszerű többséggel is elfogadható legyen.
Ezzel a megoldással az alábbi területeken várható jelentős előrelépés:
– a közigazgatási rendszer korszerűsítése során létrejövő kistérségek a települési önkormányzatok együttműködésének új, komplex megjelenési formájává válnak;
– magasabb színvonalon valósíthatók meg a települések szintjén hatékonyan el nem látható közszolgáltatások, a területfejlesztési és végül az államigazgatási szolgáltatások;
– a korábbiaknál több lehetőség nyílik a feladatok gyorsabb, hatékonyabb és szakszerűbb ellátására;
– a kistérségi feladatellátás jogalapjának megteremtésével elindulhatnak az eddig rendre elhalasztott ágazati reformok, megkezdődhet a feladat- és hatáskörök felülvizsgálata, azok önkormányzati szintek közötti átcsoportosítása;
– az erőforrások koncentrálásával megvalósulhatnak a térségi fejlesztések, javulhat a közszolgáltatások színvonala, a helyi lakosság megelégedettsége;
– lehetőség nyílik a térségi kapcsolatok elmélyítésére, a társulások általánosabbá és tartósabbá tételére.
A törvényjavaslat benyújtását hosszas egyeztetési folyamat előzte meg. A Belügyminisztérium több alkalommal egyeztette a kormány-előterjesztést a parlamenti pártok képviselőivel, az országos önkormányzati érdekszövetségekkel és számos tanácskozást hívott össze a települési önkormányzatok tisztségviselőinek tájékoztatása érdekében is.
A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvényt az Országgyűlés 2004. május 10-ei ülésén elfogadta, kihirdetésére azonban akkor nem került sor, mert a köztársasági elnök előzetes normakontrollt kért az Alkotmánybíróságtól.
Az Alkotmánybíróság szerint a törvény tartalmi kérdésekben alkotmányellenes szabályokat nem tartalmaz. Kifogásolta azonban, hogy kormányrendeletben lettek rögzítve olyan kérdések, melyekről törvényben kellett volna rendelkezni. Az Alkotmánybíróság döntése három szakaszt érintett, mely alapján a törvény korrekciója megtörtént. Az Országgyűlés a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt 2004. november 2-ai ülésnapján ismételten elfogadta.
A kistérségi rendszer kiteljesítésében jelentős szerepe van a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény módosításának. A módosítás új jogintézményként jelölte meg a kistérségi területfejlesztési tanácsot, amely a kistérségi területfejlesztési funkciók ellátásának színtere. A szabályozás megteremtette a kapcsolatot a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvénnyel, hiszen meghatározza, hogy a kistérséghez tartozó valamennyi önkormányzat részvételével működő többcélú kistérségi társulás elláthatja a kistérségi területfejlesztési tanács feladatkörét, így ebben az esetben nincs szükség párhuzamos intézményrendszer működtetésére.
Az országban 168 területfejlesztési-statisztikai kistérség létezik. A 2005. május 18-i állapot szerint 150 kistérségben alakult meg többcélú kistérségi társulás. Az önkormányzati rendszer mikroszintű reformja sikeresen halad. A 12 területfejlesztési célú kistérségi társulás közül többen megindult a többcélú társulássá történő átalakulás. Négy kistérségben eddig nem jött létre társulás, két kistérségben (Budapest, Debrecen) pedig nem alakítható.
Az önkéntességen alapuló többcélú kistérségi társulások létrejötte erős, hatékony ösztönző rendszer működtetését igényli.
A támogatás mértékének, igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeiről döntött a Kormány a 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendeletében. A pályázati eljárás eredményeként a Belügyminisztérium 73 többcélú kistérségi társulással, illetve 69 területfejlesztési célú kistérségi társulással kötött támogatási megállapodást.
A többcélú kistérségi társulások támogatása folytatódik 2005-ben. A 2005. évi költségvetési törvényben két központosított előirányzat szolgálja a többcélú kistérségi társulások fejlődését.
Az egyik a 2004. november 30-ig megalakult többcélú kistérségi társulások normatív alapú működési támogatását szolgáló 9 milliárd forintos előirányzat, amelynek felhasználását a többcélú kistérségi társulások által ellátott egyes közszolgáltatások 2005. évi normatív működési támogatásáról szóló 5/2005. (I. 19.) Korm. rendelet szabályozza.
A másik, 6,4 milliárd forintos jogcím a többcélú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzésére és a modellkísérletek támogatására szolgál. A többcélú kistérségi társulások megalakulásának 2005. évi ösztönzéséről és modellkísérletek támogatásáról szóló 36/2005. (III. 1.) Korm. rendelet alapján ezt a támogatást elsősorban az újonnan megalakuló társulások igényelhetik, főleg fejlesztési célú feladatok megvalósításához. További támogatásokhoz juthatnak azon többcélú kistérségi társulások is, amelyek nem 100%-os kistérségi lefedettséggel alakultak meg előző évben, s az idén a többcélú társulásba sikerül bevonni a kistérség valamennyi települését.
A többcélú kistérségi társulási rendszer előkészítése érdekében modellkísérletek indultak. A Belügyminisztérium koordinálásával hat közigazgatási modellkísérlet zajlott, illetve zajlik. A program végrehajtásának helyszínei: Baja, Makó, Marcali, Miskolc, Tab, Zalaegerszeg.
A közigazgatási modellkísérletek közül három több célú kistérségi társulás létrehozására irányul (Makó, Baja, Marcali), míg szintén három speciális kistérségi mintaprojektet valósít meg. (Miskolc a nagyvárosi agglomerációt, Tab a közoktatási feladatok kistérségi szintű megszervezését, Zalaegerszeg az egységes integrált kistérségi önkormányzati költségvetési gazdálkodási rendszer megvalósítását vizsgálja).
A kistérségi modellkísérletekkel elérték és megvalósították a kitűzött célokat, és hozzájárultak a közösségi szolgáltatások térségi kialakításához, a településen élők számára biztosított minőségi szolgáltatások kialakításához és hozzáférhetőségéhez. A modellkísérletekben résztvevő önkormányzatok egyhangúlag pozitív és támogatandó kezdeményezésnek tartják a kísérletek megindítását, egyöntetű szakmai vélemény fogalmazódott meg a tekintetben, hogy szükséges a modellkísérleteket – a jelenleginél szélesebb szervezeti körben – tovább folytatni.
A 2005. évi költségvetési törvény 6,4 milliárd forintot biztosít a többcélú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzésére és a modellkísérletek támogatására. A többcélú kistérségi társulások megalakulásának 2005. évi ösztönzéséről és modellkísérletek támogatásáról szóló 36/2005. (III. 1.) Korm. rendelet alapján az előirányzatból támogatás nyújtható a 2004. évi modellkísérletek, illetve új modellkísérletek támogatására. A 2004. évben megindult hat modellkísérlet mellett támogatásban részesül a szentlőrinci modellkísérlet. Az előirányzatból támogatás nyújtható továbbá a többcélú kistérségi társulások Dél-Dunántúli régióra kiterjedő modellkísérletére is.
Az 1075/2004. (VII. 21.) Korm. határozat rendelkezik átfogóan a helyi és a területi államigazgatás átalakításáról. Ennek első pontja szabja meg a kistérségi államigazgatási feladatellátás új rendszerét, ami alapján a nagyobb szakértelmet igénylő és ritkábban előforduló államigazgatási ügyek egy része a települési önkormányzatok jegyzőitől a kistérség központ települési önkormányzat jegyzőjéhez kerül, illetve a jelenleg magasabb szinten (területi) működő államigazgatási szervektől kerülnek leadásra a kistérségi szinten is ellátható feladatok.
Ezen a téren a probléma kettős:
– Egyfelől a tárcák által javasolt feladatok száma csekély, a javasolt feladatok (pl. szabálysértés, birtokvédelem stb.) kistérség központ település jegyzőjéhez telepítése pedig centralizációt jelent a kormány által meghirdetett decentralizációval és dekoncentrációval szemben. Ez csak akkor lenne ellensúlyozható, ha ezek számát messze meghaladná a felsőbb szintű szervektől kistérségi szintre leadott feladatok köre.
– Másfelől a 2005. évi költségvetés tervezete értelemszerűen nem tartalmazhatja az esetleges feladatmozgás anyagi fedezetét, utólag pedig ezt – a pénzhiány miatt nem lehet megteremteni. Mindez pedig azt eredményezheti, hogy az önkormányzatok a központi kormány recentralizációjának és az önkormányzatok finanszírozása további csökkentéseként élnék meg az egyébként szakmailag konzekvens törekvéseket.
2. Regionális reform
Ami a regionális önkormányzatok felállítását illeti, a Kormány – a politikai feltételek hiányában – csak hosszabb távon számol a regionális önkormányzatokkal. Az egyeztetés szakmai szinten folyik tovább.
A Dél-Dunántúli regionális modellkísérlet a régiókhoz tartozó megyék többcélú társulásán alapul. Az együttműködés az önkormányzati autonómia elvére épít, és kizárólag a résztvevők által jóváhagyott feladat- és hatásköröket láthatja el. A társulás azokra a feladat- és hatáskörökre építhet, melyeket a hatályos jogi szabályozás jelenleg is a megyei, illetve a megyei jogú város önkormányzatának kompetenciájába utal.
A regionális modellkísérlet színtere azért lehet a Dél-Dunántúli régió, mert itt már teljes körűen megalakultak a többcélú kistérségi társulások. Egy ilyen kísérlet alkalmas lehet arra, hogy modellezze a regionális szinten ellátott funkciókat, szolgáltatásokat, illetve az intézményi működést, és mindezzel együtt további érdemi lépést tegyen a regionalizáció irányba. E modellel párhuzamosan folytatni szükséges a regionalizációhoz kapcsolódó szakmai kutatásokat is.
A társulás széles körű mozgásteret biztosít a résztvevők számára: maguk határozhatják meg a közös feladatellátás körét, módját, annak kereteit és szervezetrendszerét. A szakmai segítségnyújtást a Belügyminisztérium, az IDEA munkacsoport, a közigazgatási hivatalok és más együttműködő partnerek biztosítják.