Szín Közösségi Művelődés 10. évf. 3. sz., 2005. június

Az Európai Unióhoz csatlakozás egyik fontos feltétele volt, hogy megerősödjék a területfejlesztés intézményrendszere, a regionális és a megyei területfejlesztési tanácsok elkészítsék programjaikat, és felkészüljenek azok végrehajtására, kialakuljon a központi koordináció, egyértelművé váljon az EU támogatási alapok igénybevételéhez kapcsolódó felelősség, illetve ezek igénybevételéhez létrejöjjön a szervezeti és személyi feltételrendszer.

A területfejlesztési politika felfogásában lényegében nincs vita. Ez az ország és az egyes térségek területi fejlődése fő irányainak, fejlesztési stratégiai céljainak és az ezek elérését segítő legfontosabb eszközöknek hosszabb időtávra szóló meghatározása és érvényesítése. Abban is egyetértés van a szakértők körében, hogy nem a rendszerváltás következménye.

A II. világháború után megindult a területi folyamatok állami alakítása. Az adott kor politikai és gazdasági sajátosságait tükrözve 1971-re elkészült a településhálózat-fejlesztési koncepció. Azonban győzött a centralizáció. A területi különbségek kiéleződtek, a településhálózat egyre nagyobb hányada került kedvezőtlen helyzetbe. Az ennek megváltoztatására irányuló településpolitikai kezdeményezéseket elsöpörte a rendszerváltozás. Ezután a területi különbségek még inkább kiéleződtek.

A területi politika a kilencvenes évek első felében a válság kezelésére törekedett, ennek következtében döntően területileg a keleti országrészre korlátozódtak a területfejlesztési támogatások. Ezzel együtt az összes nemzeti fejlesztési forrás túlnyomó része Budapesten és a fejlettebb országrészben került felhasználásra, engedve a piaci racionalitásnak, összefüggésben az országba áramló működő tőke hasonló allokációjával.

Minőségileg változott meg a területfejlesztési politika helyzete 1996-ban, a törvény elfogadásával. Bár nem sikerült megtalálni a megfelelő helyét a kormányzatban, nem sikerült a teljes intézményrendszert kialakítani, sikertelen volt a források megfelelő mértékű növelése és más problémák ellenére a meghatározó, fontos következmény, hogy ettől kezdve a területfejlesztési politika önálló volta vitathatatlanná vált. A következő törvénymódosítás stabilizálta a régiókat, de együtt járt az amúgy sem kellő erővel érvényesülő partnerség elvének további szűkülésével. A tervezett törvénymódosítás, bár nem hoz áttörést, előbbre viszi az intézményrendszer kiépítésének ügyét és a partnerség, a decentralizáció elveinek érvényesülését.

Általános egyetértésre talált az a vélemény, hogy a területfejlesztés számára a régió az optimális lépték nem csak a strukturális alapok NUTS II-es régiókra vonatkozó lehatárolási gyakorlata illetve szabályozása miatt, hanem azért is, mert Magyarországon a megyék gazdasági ereje, léptéke alkalmatlan arra, hogy az európai régiók gazdasági versenyében helyt álljon. Ugyanakkor a megyék, mint politikai egységek alkalmasak lehetnek a regionális testületek legitimálására, valamint területi szintként megfelelő kapacitásokkal rendelkezve operacionali- zálják a regionális programokat a kistérségek, települések irányában.

Az 1996-ban elfogadott területfejlesztési törvény egyebek között a területfejlesztési intézményrendszer létrehozásával eredményezett markáns változást. Az intézményrendszer – az EU NUTS rendszer követelményeinek megfelelő – területi szintjeinek kialakításánál a törvény keretjellegéből adódóan tág teret adott az alulról jövő kezdeményezéseknek, melynek eredményeképpen a létrejött intézmények működőképessége, hatékonysága – különösen regionális és kistérségi szinten – nem érte el a kívánatos szintet. A területfejlesztési törvény 1999. évi módosításának éppen ezért az egyik legfontosabb indoka a területfejlesztési intézményrendszerének megreformálása és stabilizálása volt, mindenekelőtt a regionális szint megerősítésével, a tervezési-statisztikai régiók kötelező kijelölésével és az EU források kialakításához szükséges munkaszervezetek megalakításával.

A területfejlesztési célok végrehajtása döntően azon múlik, hogy sikerül-e az érintett szereplők tevékenységét és a forrásokat koordinálni, a jogalkotásban, a forráselosztásban, vagy akár a konkrét gazdaság- és infrastruktúrafejlesztést érintő döntésekben a regionális politika szempontjait érvényesíteni.

A Területfejlesztés központi intézményrendszere

A területfejlesztés központi intézményrendszerében az elmúlt öt évben több változás történt. 1998-ban – 8 év után – a területfejlesztés és területrendezés felügyelete kikerült a Környezetvédelmi Minisztérium feladatköréből és átkerült a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumba, majd 2002-ben a Miniszterelnöki Hivatalba. 2004. január elsején pedig megalakult a Magyar Terület és Regionális Fejlesztési Hivatal. Összességében megállapítható, hogy nehéz a területfejlesztési politika kormányzati feladatait egy ágazat keretei közé szorítani, szerencsésebb az ágazati minisztériumoktól való egyenlő távolság és a miniszterelnöki apparátushoz való közelség.

A Magyarország területi politikáját értékelő nemzetközi jelentések kifogásolják a területfejlesztési tevékenység országos irányításának koordinálatlanságát. Ennek oka nagyrészt abban keresendő, hogy alig rendelkezik önálló eszközökkel, céljait a többi tárcán keresztül tudja csak érvényesíti. Magyarországon jellemzően minden tárca a maga szektorális politikája mentén tervez. Tehát sarkalatos kérdés, hogy mekkora a súlya a területfejlesztésért felelős tárcának a kormányzati struktúrában, mekkora “nyomást tud gyakorolni” a többi minisztériumra a területfejlesztési politika érvényesítése érdekében.

Országos Területfejlesztési Tanács

A területfejlesztési politika kialakításáért, az ágazati dominancia mellett a területi szempontok érvényesüléséért, a kormányzati koordináció érvényesüléséért felelős Országos Területfejlesztési Tanács (OTT) elsősorban a Kormány javaslattevő és koordináló szerveként működik. Törvényben megjelölt feladatai közé tartozik az Országos Területfejlesztési Koncepció egyeztetése, a Kormányhoz benyújtott törvénytervezetek véleményezése és a rendeletek tartalmában a konszenzus megteremtése, másrészt tanácskozási joga van minden lényegesebb, a politika beavatkozási eszközeit érintő döntésben (támogatásra jogosult területek meghatározása, támogatási programok kialakítása, stb.).

Az elégtelen koordináció hiánya az Országos Területfejlesztési Tanács működésében is megmutatkozott. Ennek oka mindenekelőtt a Tanács – az 1999 évi törvénymódosítással jelentősen megváltoztatott – összetételében keresendő. Az indokolatlanul felduzzasztott Tanácsban kisebbségbe kerültek a térségi szereplők, a régiók is csak formális és nem meghatározó szereplői voltak a Tanácsnak. A központi szereplők viszont – a tényleges részvétel tükrében – alulképviseltek: a tanácsnak sem rendeltetésénél, sem hatókörénél fogva nem sikerült presztízst szereznie a miniszterek körében, így azok csak kivételesen jelennek meg az OTT ülésein.

Összességében az OTT nem tudott a területfejlesztési politika rangos és befolyásos elemévé válni. A Tanács elmúlt évekbeli tevékenysége nem elsősorban a jogalkotási hiányosságok, hanem a jogalkalmazás elégtelensége és világos elkötelezettség hiánya miatt üresedett ki. A szabályozás, valamint a működés több éve után sem dönthető el, hogy státusa és összetétele folytán az OTT-nek az ágazatközi koordináció vagy a szektorok és az egyes területi szintek közötti koordináció az elsődleges feladata.

A Kormány, illetve a Kormány tagjai területfejlesztéssel összefüggő feladatainak meghatározása mellett szükség van a miniszterek közötti folyamatos koordináció szabályainak meghatározására, a területfejlesztés térségi eszközeinek, azaz a decentralizált költségvetési előirányzatok körének a bővítésére.

Módosítani szükséges az Országos Területfejlesztési Tanács összetételét, a tagok képviseleti szintjét, ki kell terjeszteni a partnerség elvét, hogy biztosítani lehessen a Tanács állásfoglalásainak megalapozottságát. Növeli a súlyát, hogy a területfejlesztéssel összefüggő jelentős kormány-előterjesztésekhez az OTT álláspontját mellékelni kell.

Szükséges rendezni az OTT és a Fejlesztési Koordinációs Tárcaközi Bizottság céljainak, feladatrendszerének és működésének viszonyát is .

Regionális fejlesztési tanácsok

A Törvény az egyes megyehatárokon túlterjedő területfejlesztési feladatok ellátására regionális fejlesztési tanácsok kialakítását tette lehetővé. Az önkéntes szerveződéssel létrejött régiók nem mindenütt feleltek meg az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998.(III. 20.) OGY határozatban foglaltak szerint meghatározott tervezési-statisztikai régióknak, és az Európai Uniónak a régiók megalakításával, azok stabilitásával szemben támasztott követelményinek. Ezért a Törvény 1999. évi módosítása az említett OGY határozatnak megfelelő 7 tervezési-statisztikai régió megalakítását és a regionális fejlesztési tanácsok létrehozását kötelezővé tette.

Minden régióban megalakult a regionális fejlesztési tanács, amely 20-22, szavazati joggal rendelkező állandó képviselőből és néhány további, az ülések napirendi pontjainak megfelelően meghívott szavazati jog nélküli képviselőből áll. A régiók érdekeinek érvényesítését korlátozza, hogy az RFT tagjainak többségét a központi kormányzat jelöli ki. A központi kormányzat képviselői – akit a miniszterek személy szerint jelölnek ki – jobb esetben az adott minisztériumnak a régióban található – megyei szintű – dekoncentrált szervének tisztviselői közül kerülnek ki, de gyakran helyi politikusok. Ezek a képviselők nem, vagy csak nagyon felszínesen ismerik a képviselt minisztérium törekvéseit. Valójában nem valósul meg a területi és ágazati szempont összehangolása, a “döntés” így a minisztérium álláspontjának elfogadása, vagy utólagos egyeztetés tárgya.

Bizonytalan pont a szervezeti kiépülésben az elnök személye. A régiók többségében a megyei elnökök – rotációs rendszerben – felváltva látják el a régió elnöki pozícióját. Ez a gyakorlat azonban megakadályozza azt, hogy a vezetők valóban elkötelezzék magukat a régió ügyeibe, és nem kedvez annak, hogy stabil és optimális méretű szervezet jöjjön létre, mivel a titkárság mindig követi az elnök személyét, illetve tényleges székhelyét.

A regionális fejlesztési tanácsok tagjainak összetételét úgy kellene módosítani, hogy érvényesüljön a partnerség elve, és szűnjön meg a miniszteri képviselők túlsúlya. A miniszteri képviseletet a minisztériumok köztisztviselői révén kellene ellátni.

A regionális fejlesztési programok megvalósítását szolgáló decentralizált források növelésével és azok hatékony felhasználásával el kell érni, hogy az Európai Unió következő tervezési időszakára a régiók felkészüljenek a regionális programok kivitelezésére, teljesítésére. Ez a feltétele annak, hogy a régiók fejlesztési operatív programjai a 2006-2013 tervezési időszakra készülő Nemzeti Fejlesztési Terv részei lehessenek, s közvetlenül hívhassanak le támogatásokat az Európai Unió Strukturális Alapjaiból.

A regionális fejlesztési tanácsok munkáját minden régióban regionális fejlesztési ügynökségek (RFÜ) segítik. Az RFÜ-k a regionális fejlesztési tanácsok tulajdonában álló nonprofit szervezetek; igazgatójukat a regionális fejlesztési tanács jelöli ki általában nyílt pályázat útján. A regionális fejlesztési ügynökség személyi állományának az összetétele és jellege régiónként lényegesen eltérő. A regionális fejlesztési ügynökségeken dolgozó munkatársak száma átlagosan 10-20 fő körül alakul. Az ügynökségek személyi állománya rendszerint mérnökökből és közgazdászokból áll, és az ott dolgozó munkatársak csak nagyon kis hányada nem rendelkezik felsőfokú végzettséggel. A regionális fejlesztési ügynökségek legjellemzőbb feladatai közé tartozik a regionális fejlesztési tanács titkársági teendőinek ellátása, a regionális fejlesztési tervek megvalósításának támogatása, a PHARE-programok és a területfejlesztési célelőirányzat pályázatainak döntés-előkészítése. Az EU csatlakozást követően az ügynökségek közreműködő szervezetekként szerepet kapnak a Strukturális Alapokból finanszírozott programok végrehajtásában is. Részt vesznek a Nemzeti Fejlesztési terv kidolgozásában, az EU-s forrásokra benyújtandó pályázatok generálásában, kidolgozásában.

A hét tervezési-statisztikai régió a magyarországi intézményrendszeren belüli pozíciója erősítése érdekében 2000 szeptemberében létrehozta a Területfejlesztési Régiók Egyeztető Tanácsát (TERET), melynek tagjai a Regionális Fejlesztési Tanácsok elnökei. A TERET alapvető célja, hogy támogassa a magyarországi régiók felkészülését az európai uniós tagságra, és hogy erősítse a regionális szereplők részvételét a nemzeti fejlesztési források felhasználásában.

A törvény továbbra is lehetővé teszi – a régió és megyehatárokon túlnyúló feladatok kezelése érdekében – a területfejlesztési tanácsok önkéntes együttműködését, melynek intézményes kerete a Térségi Fejlesztési Tanács. A törvény térségi fejlesztési tanácsként hozta létre a Balaton Fejlesztési Tanácsot, melynek alapvető feladata a Balaton kiemelt üdülőkörzetét érintő területfejlesztési feladatok koordinálása, továbbá területén hasonló céllal a Tisza-tavi Térségi Fejlesztési Tanácsot és a Velencei-tó Vértes Térségi Fejlesztési Tanácsot.

A regionális fejlesztési tanácsok létrehozása, működésük szervezeti kereteinek kialakítása (miután a regionális fejlesztési tanácsnak a megyék képviselői is tagjai) elősegíti, hogy a régiókat alkotó megyék közösen határozzák meg fejlesztési prioritásaikat, elősegítve ezzel a régió és a megyék érdekeinek összhangját. Azonban azt is el kell mondani, hogy a regionális szemlélet még nem igazán erős, így sok döntés megyei alapon születik meg, a megyék egymás közötti egyezkedését követően. Ez a folyamat még mindig nagyon az elején tart, és hosszú időre és közös munkára lesz szükség ahhoz, hogy fokozatosan valódi regionális intézmények alakulhassanak ki.

Megyei területfejlesztési tanácsok

Az 1990-es önkormányzati törvény elfogadásával a megyék jelentősen vesztettek hatáskörükből a települési önkormányzatokkal szemben, feladatuk gyakorlatilag intézményfenntartásra korlátozódott. A területfejlesztési törvény 1996-os megalkotásánál a törvényhozó a megyei szintet kulcspozícióba helyezte, a decentralizált források elosztása, az országos, ágazati programok véleményezése, tervezés szempontjából. Ugyanakkor a közjogi státuszát tekintve bizonytalan helyzetű területfejlesztési tanács került hatalmi helyzetbe egy olyan területi szinten, ahol választott önkormányzat működik. Noha a megyei területfejlesztési tanácsok létrehozásának célja relatíve egyértelmű, a megyei önkormányzatokkal való felelősség-megosztásuk mégsem tisztázott megfelelően, ami tág teret enged a párhuzamosságok megjelenésének és a különböző konfliktusok kialakulásának.

A megyei területfejlesztési tanácsok fő feladatai közé tartozik a megyei területfejlesztési koncepciók és programok kidolgozása, az önkormányzatok és a gazdasági szereplők fejlesztési elképzeléseinek összehangolása. Szerepüket növeli, hogy saját hatáskörben dönthetnek a területfejlesztést közvetlenül szolgáló állami pénzeszközök – a területfejlesztési célelőirányzat (TFC) 30%-a (ez 2004-ben megszűnt), a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás (TEKI), illetve a céljellegű decentralizált támogatás (CÉDE) – felhasználásáról.

A megalakuló megyei területfejlesztési tanácsok változatos formában hozták létre munkaszervezeteiket. A jellemzően 5-10 főt foglalkoztató szervezeti egységek néhány megyében az önkormányzati hivatalba illeszkedve, máshol önálló szervezetként közhasznú társasági formában működnek.

A megyei területfejlesztési tanácsok jövőbeni szerepének kérdését alapvetően érinti a régiók megerősödése. A két szint ésszerű és szakmai alapokon álló munkamegosztás esetén nem zárja ki egymást, tudomásul véve azt, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás, a fejlesztési programok kidolgozása, a fejlesztési forrástámogatások megszerzése szempontjából az elsődleges szerep a régióé. A kistérségi szintű fejlesztések menedzselése, a helyi önkormányzatok településfejlesztési tevékenységének segítése viszont megyei szinten ellátandó feladat. A megyei területfejlesztési tanácsok összetételét is úgy kell módosítani, hogy érvényesüljön újra a partnerség elve. Így a gazdasági élet szereplői, a civil szerveződések, munkaadók, munkavállalók is vegyenek részt a tanácsok munkájában

Területfejlesztési önkormányzati társulások

A kistérség szintjén a települési önkormányzatok összefogásának, együttműködésének ösztönzésével a területfejlesztési önkormányzati társulások megalakulása a törvény egyik legjelentősebb vívmánya volt. A kistérségi társulások létrehozása a törvény szerint nem volt kötelező, de mindenképpen célszerű, mivel a társulások kaptak képviseleti jogot a megyei területfejlesztési tanácsban. A területfejlesztési törvény a megyei területfejlesztési tanács tagjai között a területi önkormányzati társulások képviselőinek számát úgy állapította meg, hogy azok statisztikai térségenként 1-1 tagot delegálhattak. Ebben szerepet játszott az a tény, hogy a statisztikai kistérségek rendszere lefedi az egész országot és a kistérségek száma a társulásokéhoz képest stabil. A törvény 1999. évi módosítása megváltoztatta ezt a gyakorlatot és a megyei területfejlesztési tanács tagjai között a területi önkormányzati társulások képviselőinek számát három főben állapította meg.

A megalkotott szabályok azonban arra már nem voltak alkalmasak, hogy ösztönözzék a települési önkormányzatok optimális területi léptékben, illetve szervezeti formában való társulását. 2002 végén 224, 2004-ben már közel 300 területfejlesztési társulás működött Magyarországon, és az ország településeinek 96 %-a tagja volt valamelyiknek, némelyik többnek is. A megyék közül viszont csupán Vas, Komárom-Esztergom és Bács-Kiskun megyében esett egybe a statisztikai kistérségek és az önkormányzati társulások határa úgy, hogy valamennyi település tag volt valahol. A települések hetede egynél több társulásban vesz részt, 21 település pedig, háromnál is több társulás tagja. Mindezek következtében a társulások összetétele instabil, működési területük pedig, csak elvétve – akkor is csak ideiglenesen – felel meg a kistérség területének, illetve több társulás működési területe is átfedi egymást. A területfejlesztési társulások és a KSH körzetek területi illeszkedése hosszú távon nem megkerülhető kérdés. A kistérségi koncepciók készítése például a területfejlesztési önkormányzati társulások feladata, viszont a területi tervezés alapegységeiként, a kedvezményezettség területi lehatárolásánál és a kapcsolódó forráselosztásnál NUTS IV szinten a statisztikai kistérségek jelennek meg.

Nehezíti az érdemi munkát, hogy a társulások szervezeti rendje kiépületlen, jelentős részük nem rendelkezik megfelelő szervezeti, szakmai kapacitásokkal. Ennek legfőbb oka, hogy a törvény egyrészt nem szabályozta a területfejlesztési társulással szembeni szervezeti, eljárási követelményeket, másrészt nem biztosított garanciákat arra sem, hogy ezek az alulról jövő szerveződések a minimális működési feltételekhez hozzájussanak.

A jelenlegi társulások – alapvető, alkotmányban biztosított jellemzőik miatt – nem alkalmasak az állandó területtel rendelkező és a kistérségben kötelező általános területfejlesztési feladatok ellátására. Éppen ezért létre kell hozni a kistérségi fejlesztési tanácsokat, melyeknek működési területe egybeesik a statisztikai kistérség területével.

A kistérségi fejlesztési tanácsok feladat- és hatáskörének szabályozása mellett legalább annyira fontos, hogy a tanácsok kidolgozott és elfogadott fejlesztési szempontjaik megvalósításához, megfelelő forráshoz jussanak, s így egy-egy eseti projekt kivitelezés helyett lehetőség legyen a fejlesztési programra felfűzött, egymás hatását erősítő projektek kivitelezésére.

A területfejlesztési törvény 1999. évi módosítása felhatalmazta a Kormányt, hogy rendeletben állapítsa meg a területfejlesztési önkormányzati társulások működéséhez kapcsolódó költségvetési hozzájárulás mértékét és felhasználásának módját. A felhatalmazás alapján került sor a kistérségi megbízottak kinevezésére, akik statisztikai kistérségenként, de a társulásokhoz kötődően látják el feladatukat. Amennyiben egy statisztikai kistérségben több társulás működik, úgy a megbízott valamennyi társulás tevékenységéhez kötődően végzi munkáját. E rendszer működtetését, koordinálását segítik a regionális koordinátorok. Kistérségi szinten nincsenek decentralizált források, de a megyék részére decentralizált forrásokból pályázat útján a kistérségek is forrásokat nyerhetnek el fejlesztési programjaik kidolgozásához, illetve azok megvalósításához.

A területfejlesztési alapelveknek való megfelelés

A területfejlesztés intézményrendszer értékelésének legalapvetőbb kritériuma, hogy az intézményrendszer kiépítettsége és működése megfelel-e a területfejlesztési politika általános érvényű alapelveinek.

A szubszidiaritás elvének megfelelően mindenekelőtt az intézményrendszert átlátható struktúra, az egyes területi szintek egyértelműen meghatározott funkciója, feladatköre, és jól lehatárolt felelősségi körök, kompetenciák jellemzik-e. A jogi-szabályozási háttért tekintve az 1996-ban megszületett területfejlesztési törvény– sem annak 1999-es módosítása – nem tisztázta egyértelműen a területfejlesztés intézményrendszer egyes elemeinek funkcióját, feladatát és hatáskörét, és nem számolta fel azokat a bizonytalanságokat, amelyek a tanácsok státuszával, a működési-gazdálkodási rendjével voltak kapcsolatosak. A törvény csak általános orientációt nyújtott a területfejlesztési tanácsok munkájának megszervezéséhez, amit nem egészítettek ki a végrehajtást elősegítő kormányzati rendelkezések. Nem tisztázott a megyei és a regionális szintek feladatmegosztása, egymáshoz való viszonya, pályázati rendszereik nem összehangoltak.

A partnerség elvének érvényesülését a tanácsok összetételén keresztül lehet értékelni. Az európai gyakorlat azt mutatja, hogy minél szélesebb társadalmi-gazdasági képviselet jelenik meg a területfejlesztés döntéshozó testületében, annál nagyobb esély van mind a fejlesztés céljainak sikeres megfogalmazására, mind a fejlesztési programok eredményes megvalósítására. A Tanács szavazati joggal rendelkező tagjainak körét a törvény rögzíti. A Tanácsoknak emellett lehetőségük van tanácskozási joggal rendelkező állandó szakértők meghívására. A partnerség elvének megfelelőn a kormányzati és területi szereplők aránya a tanácsok szavazati joggal rendelkező tagjai között nem megfelelő, a tagok között túlreprezentáltak az egyes minisztériumok képviselői, a kistérségi képviselők kiszorultak a tanácsból. A döntések által érintett gazdasági és civil szféra részvétele a tanácsok munkájában általában megfelelő. A területfejlesztési törvény 1999. évi módosításával megyei szinten megszűnt a munkaadói és munkavállalói oldal, valamint a kamarák tagsági részvételének joga, viszont új szereplői lettek a tanácsoknak a megyei FM-hivatalok és az illetékes Regionális Idegenforgalmi Bizottság képviselői. Ugyanakkor továbbra is biztosított az együttműködés a területfejlesztésben érdekelt szervezetek és a megyék gazdasági szereplői között, ugyanis a területi gazdasági kamarák állandó meghívotti státusszal részt vesznek a tanácsok munkájában. A kistérségi és megyei érdekek közelítését segíti az, hogy a kistérségek képviselői továbbra is részt vesznek a megyei területfejlesztési tanács munkájában, bár a területfejlesztési törvény 1999. évi módosítása csökkentette számukat azzal, hogy a törvény 3 főben határozta meg a területfejlesztési önkormányzati társulások által delegálható résztvevők számát.

A meghívott tagokkal nem ritkán 50 tagúra duzzadt tanácsok működése sok esetben igen alacsony hatékonyságú, ami döntések elhúzódásával és minőségének romlásával jár. A Tanács hatékony működésének alapja ezért a feladatmegosztás megfelelő módja: a kisebb csoportokban zajló szakmai-egyeztetési munka. E kisebb csoportokat bizottságoknak nevezhetjük, bár e szó tartalma Magyarországon napjainkra némileg elhasználódott. A bizottságok alatt tényleges munkát, kapcsolatépítést végző, szakmailag hozzáértő személyekből álló csoportokat kell érteni, akik szervezeti és szakmai súlyukat és befolyásukat is felhasználva tevékenykednek a Tanács – és így a térség – közös érdekeiért. A testületi ülések előkészítettsége is nagyban befolyásolja a Fejlesztési Tanács döntéshozatalának megalapozottságát. Vizsgálható, hogy a fejlesztési tanácsok szabályozzák-e a döntés-előkészítés módját, illetve szakmai kérdésekben való döntések megalapozásához független (sok esetben külső) szakértők véleményét kikérik-e.

A területi érdekek érvényesítésének lehetőségét mutatja, hogy a területfejlesztési intézményrendszer szereplői mennyire tudnak beleszólni a területi politika fő döntéshozatali folyamataiba, illetve a fejlesztési tanácsok milyen egyéb – az adott területi szinten működő – ágazati döntéshozó testületben képviseltetik magukat. Az érdekérvényesítési képesség nagymértékben múlik az elnök és a tagok személyes érdekérvényesítő képességén. A regionális fejlesztési tanács tagjai közül az érdekérvényesítés lehetőségét nézve egy parlamenti képviselő előnyösebb helyzetben van, mint egy “egyszerű” megyei elnök.

Mivel a területfejlesztési intézmények forráselosztó funkcióval is rendelkeznek, alapvető követelmény az intézmények átláthatósága és az elszámoltathatósága. Az Európai Unió szintjén közösségi rendeletek határozzák meg a tagállamok kötelezettségeit, az irányítási és felügyeleti rendszereket, a kiadások igazolását és a szabálytalanságok megelőzését.

A tanácsok működésének törvényességét elősegítette a Törvény 1999. évi módosítása, amely szerint a törvényességi felügyeletet a székhely szerint illetékes közigazgatási hivatal vezetője látja el. A közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi felügyeleti jogköre arra terjed ki, hogy a tanács alapszabálya, határozatai, működése, döntéshozatali eljárása nem sértenek-e jogszabályokat. Ennek megítélését, országosan egységes elvek szerinti gyakorlását azonban nehezíti, hogy a területfejlesztési törvény tág teret engedett mind a szervezet alakításának, mind pedig a működési rend meghatározásának. Indokolt lenne a törvényességi felügyelet gyakorlásának részleteit az egységesség igényével szabályozni.

A megyei területfejlesztési és a regionális fejlesztési tanácsok és a munkaszervezeti feladataikat ellátó szervezetek tevékenységét, gazdálkodását bizonytalanná teszi a Törvénynek azon – 1996 óta nem változtatott – rendelkezése, amely a tanácsok és munkaszervezeteik számára előírta a költségvetési rend szerint gazdálkodó szervezetekre érvényes szabályok alkalmazását, azonban sem a köztestület jelleggel működő fejlesztési tanácsok, sem munkaszervezeteik nem költségvetési szervek. A költségvetési rend szerinti gazdálkodás szabályainak betartására irányuló törekvés kényszer szülte fél-megoldásokhoz vezetett. A tanácsok és munkaszervezeteik működésének támogatására biztosított költségvetési források valamennyi régiónál, illetve a megyék negyedénél a munkaszervezeti teendőkkel megbízott, társasági formában működő, államháztartáson kívüli szervezetekhez kerültek, melyek ellenőrzése csak korlátozottan biztosítható.

A nyilvánosság és a részvétel szerepe növekszik a regionális politikában, amelynek lényege a minél nagyobb társadalmi támogatottság. Az intézményrendszer társadalmi beágyazottságának szintén előfeltétele a széleskörű nyilvánosság, azaz megfelelő módon történik-e a közvélemény tájékoztatása az adott intézmény tevékenységéről, döntéseinek indokoltságáról. A nyilvánosság “visszafelé” is értelmezhető: az intézmények működési mechanizmusának javítása érdekében van-e lehetőség a közvélemény oldaláról megfogalmazott javaslatok, ötletek, vélemények beépítésére.

Valamennyi megyei és regionális fejlesztési tanács rendelkezik saját honlappal. A pályázati felhívások, űrlapok, döntések, valamint az elfogadott koncepciók és tervek valamennyi honlapon megtalálhatók, de a legtöbb megyében és régióban az egyeztetés előtt álló anyagokat és az ülések programját és időpontjait is nyilvánosságra hozzák. Ezzel szemben nem jellemző az ülések jegyzőkönyveinek nyilvánosságra hozatala, ami az anyagok terjedelme miatt is érthető, de a határozatok általában hozzáférhetőek.

A területfejlesztési intézmények működésének hatékonysága

Az intézmények működési környezete

A jogilag legpontosabban szabályozott intézményi struktúra sem képes beváltani a hozzá fűzött reményeket, ha szervezeti, működési környezete nem segíti, és ha nincsenek megfelelő eszközei feladatainak végrehajtásához.

A működési költségeket illetően, a hatékonyságra utaló információ, hogy az egyes területi szinteken működő tanácsok átlagosan mekkora összeget fordítanak a működésükre (értelemszerűen beleértve a munkaszervezet finanszírozását), illetve, hogy a működési költségeiket illetően mennyire vannak ráutalva a központi költségvetésre. Itt csak hangsúlyozzuk, hogy Magyarországon a területfejlesztési intézményrendszerének költségvetési keretei korlátozottak, a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok költségvetése alapvetően az állami forrásoktól (a minisztériumtól származó közvetlen finanszírozás) függ. Nehezíti a helyzetet, hogy a tanácsokra és a mellettük működő munkaszervezetekre a költségvetési gazdálkodás szabályait kell alkalmazni. Az európai gyakorlatban a gazdasági társasági forma terjedt el, amely biztosítja a politikától való megfelelő távolságot.

Összességében megállapítható, a területfejlesztési törvény elfogadása óta sem tisztult le, hogy a tanácsok mellett működő munkaszervezetek milyen szerződéses kapcsolatban és főleg milyen kiszámítható pénzügyi fedezettel hajtják végre az egyes feladatokat a területfejlesztési célok megvalósulása érdekében. Az ügynökségek bevételi struktúrája esetleges, évente jelentősen változik. Tevékenységük elsődleges fedezetét:

– a tanácsok éves állami működési támogatása (25-30 %)

– fejlesztési programok végrehajtásának, pályázati rendszerek működtetésének költségkerete

– célfeladatokra (pl. NFT tervezésre, projektfejlesztésre) kötött megállapodások

– valamint egyéb állami és nemzetközi pályázatok bevételei képezik.

Éles ellentmondás van tehát a letisztuló közhasznú tevékenységkörök és a bizonytalan pénzügyi, intézményi viszonyok között.

A döntéshozáshoz alapvető információs hátteret szolgáltató Területi Információs Rendszer (TEIR) még mindig számos szakmai és technikai problémával küzd. Ennek egyik oka abban keresendő, hogy az információs rendszer működtetési felelősségének kérdése jogilag nem megfelelően tisztázott. A törvény szerint a Kormány felelős az országos területi információs rendszer működtetéséért, területi szinten csak az adatszolgáltatás címzettjei lettek megnevezve. A TEIR-t részletesebben szabályozó kormányrendelet a minisztert és a megyei főjegyzőt teszi felelőssé a rendszer működtetéséért. A rendszerváltást követően egyre inkább perifériára szoruló megyei önkormányzatok azonban már nem rendelkeznek olyan pénzügyi, szervezeti és szakmai feltételekkel, amelyek a rendszer megfelelő üzemeltetéséhez alapvetők lennének.

A területfejlesztési intézményrendszer nemcsak pénzzel és információval van a szükségesnél gyengébben ellátva, de hiányzik a megfelelő szakmai, szolgáltatási háttér is. A tanácsadással foglalkozó szervezetekkel, a felsőoktatási intézményekkel, a kutatóintézetekkel esetleges a kapcsolat. Összességében hiányzik az a szervezeti szatellitrendszer a regionális politikában, ami a tevékenység professzionalizmusát, a megfelelő döntések meghozatalát és végrehajtását garantálhatja. Hasonló hiányosságok érhetők tetten a képzésben is, annak ellenére, hogy valamennyi társadalomtudományi felsőoktatási intézményben beindult valamilyen, a regionális politikához kapcsolódó képzés. Ezek tematikája azonban kiforratlan. Különösen a programozáshoz és az európai uniós források fogadásához szükséges ismeretek oktatása hiányos.

Az intézményrendszer fejlesztési forrásai – decentralizált pénzeszközök

Az intézményrendszer sikerességének alapvető feltétele, hogy az egyes területi szintek megfelelő pénzügyi források birtokában be tudjanak kapcsolódni a tényleges fejlesztési tevékenységbe. Az addicionális forrásokhoz szükséges saját forrás előteremtésének egyik lehetséges módja az adóztatás, amire viszont a területi szintek közül csak a települési önkormányzatoknak van joguk. A másik, hazai gyakorlatban is megvalósult eszköz, a központi források feletti döntési kompetenciák átadása helyi szintre.

Bár a területfejlesztést szolgáló közvetlen pénzügyi eszközökön belül az utóbbi években jelentősen megnövekedett a decentralizált források nagysága, aránya továbbra is alacsony, a forráselosztásra vonatkozó szabályozás (támogatható célok, térségek, támogatás mértéke, módja) tartalmi és formai értelemben rendkívül szigorú, nem tesz lehetővé nagyobb önállóságot, helyi kezdeményezést.

A Strukturális Alapok fogadásának és felhasználásának intézményi rendszere Magyarországon

A Strukturális Alapok fogadását, a források felhasználásának irányítását nemzeti szinten a Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatósága (KTK IH) végzi, amely egyben az egyes Operatív Programok Irányító Hatóságainak munkáját is koordinálja. Magyarországon a fizetési kérelmek elfogadásáért, azok Bizottság felé való benyújtásáért, valamint a Bizottság által folyósított összegek fogadásáért a Pénzügyminisztérium fog felelni, azaz ő lesz a Strukturális Alapok és Kohéziós Alap kizárólagos Kifizető Hatósága.

Emellett minden egyes Operatív Program esetén ki kell jelölni azt a Hatóságot, mely a program végrehajtásának elsődleges felelőse. Ezek az ún. Operatív Program Irányító Hatóságok, melyek teljes körű felelősséggel tartoznak a Strukturális Alapok által támogatott programok megvalósításáért és annak hatékony, szakszerű irányításáért – oly módon, hogy a horizontális állami irányelvekkel, politikával összhangban ezek a programok a lehető legnagyobb gazdasági hasznot hozzák az érintett területek számára.

A tagállamok irányító hatóságnak általában valamilyen állami szervet neveznek ki. Ez a gyakorlat tükröződik a magyar szabályozásban is: a 2160/2001. (VI. 27) Kormányrendelet előírja, hogy az egyes operatív programirányító hatóságok kizárólag közigazgatási intézmények (minisztériumok) lehetnek. A Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatósága pedig – a 2199/2002. (VI. 26.) Kormányhatározat értelmében – a Miniszterelnöki Hivatalban, azon belül is a Nemzeti Fejlesztési Hivatalban kapott helyet.

Az Irányító Hatóságok feladataik egy részét delegálhatják az ún. Közreműködő Szervezetek részére, melyek a végrehajtási struktúra részét képezik minden egyes Operatív Program lebonyolításánál. A 2002. év végére a Kormány kijelölte a végrehajtásban részt vevő Közreműködő Szervezeteket is, és megkezdődött az intézményrendszer felkészítése. A Strukturális Alapok kezelésére vonatkozó rendelet szerint “a Közösségi Támogatási Kerettervben leírt fejlesztéseket általános szabályként régiónként, integrált operatív programok formájában kell megvalósítani”. A rendelet értelmében tehát Magyarországnak hét regionális operatív programot – NUTS II szintű régiónként egyet-egyet – kellene beterjesztenie az Európai Bizottságnak, és azok megvalósítására minden régióban ki kellene jelölnie egy irányító hatóságot. Mindezek ellenére az Európai Bizottság javaslatára a 2004-2006 közötti időszakra vonatkozóan átmeneti megoldás született: a hét helyett egyetlen, központi szinten irányított operatív program tartalmazza majd a regionális és helyi fejlesztési kezdeményezéseket. Jóllehet bizonyos feladatok ebben az átmeneti időszakban is delegálhatóak lesznek a régióknak, azonban a program megvalósításának teljes felelőssége központi szinten marad.

A fentieknek megfelelően az egyes operatív programok végrehajtási rendje az alábbiak szerint alakul:

Operatív Programok	Irányító Hatóságok	A programok végrehajtásában közreműködő szervezetek
1. Gazdasági versenyképesség (GVOP)	Gazdasági és Közlekedési Minisztérium	Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht. Regionális Fejlesztési Holding Rt.
2. Humán erőforrás fejlesztés (HEFOP)	Oktatási Minisztérium
3. Regionális fejlesztés (ROP)	Miniszterelnöki Hivatal	VÁTI Kht. Regionális Fejlesztési Ügynökségek
4. Infrastruktúra (INFRAOP)	Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
5. Agrár és vidékfejlesztés (AVOP)	Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium	Agrárszabályozási Hivatal Erdészeti Hivatal