G. FURULYÁS KATALIN

MÁSODIK RÉSZTANULMÁNY „A KÖZMŰVELŐDÉST ÉRINTŐ

JOGSZABÁLYOK HATÁSVIZSGÁLATA” CÍMŰ KUTATÁSHOZ

1.1. A dolgozat “A közművelődést érintő jogszabályok hatásvizsgálata” című kutatás részeként készült. A kutatás cél-ja annak a jogi környezetnek a bemutatása, amely a közművelődést, mint a társadalom egy szféráját körülveszi, továbbá feladatunk a jogi szabályozásból eredő következmények, a napi gyakorlatot javító vagy visszahúzó elemek, tendenciák leírása.

 

1.2. Az előző résztanulmányhoz[1] hasonlóan most is a szakfelügyeleti jelentések másodelemzésével[2] dolgoztunk. Az előző részvizsgálattal azonos módon újabb hatvan település (falvak) szakfelügyeleti jelentését elemeztük. A kiválasztásnál most is elsődlegesen a településnagyság és régió szerinti kiegyenlített eloszlásra törekedtünk. Azt tartottuk szem előtt, hogy a dokumentumok minél frissebbek legyenek, így a 2003-ban készített szakértői anyagokat elemeztük. Az elemzés során, az első részvizsgálattal azonos módon, kigyűjtöttük a közművelődési feladatellátás jogi környezetére vonatkozó állításokat, a szakfelügyelők erre vonatkozó megjegyzéseit. A következőkben szeretnénk összehasonlítást tenni, változott-e a különféle jogsértések, anomáliák gyakorisága, illetve összegezni, a szakfelügyeleti szempontok milyen új megfigyeléseket tesznek lehetővé. (Az elemzett szakfelügyeleti jelentések száma lélekszám szerinti összehasonlításokat nem tett lehetővé.)

Miután az előző résztanulmányban áttekintettük a jogi szabályozás legfontosabb elemeit, a jog által definiált közművelődés kereteit, most csak néhány kiegészítéssel élünk.

Mint ahogy ezt korábban is kifejtettük, ha a közművelődésre ható jogi szabályozás hatásait vizsgáljuk, azontúl hogy először is feltárjuk azokat a joghelyeket, amelyek egyáltalán a területet érinthetik, érdekes összevetni azzal, amit a szakma meglát, folyamatosan figyelemmel kísér, majd összehasonlítani azzal, amit az önkormányzatok, mint fenntartók vagy kötelező feladatellátók szem előtt tartanak. A most alkalmazott módszerünk (másodelemzések) főként a szakmai logika látószögét alkalmas bemutatni, és a későbbi interjútechnikán alapuló vizsgálati szakasz teszi majd lehetővé a fenntartók, feladatellátók látószögének elemzését.

Ha elsődlegesen jogsértéseket, jogból következő diszfunkciókat keresünk a működésben, óhatatlan hogy keressük azokat a garanciákat, amelyeket a jogszabályok ennek a területnek nyújtanak. Így jutunk el újra és újra ahhoz a néhány konkrét jogi szöveghelyhez, amelyeket az előző résztanulmányban is elemeztünk többféle megközelítésben. Megközelíthető mindez az állampolgárnak járó alkotmányos jogként, kötelező állami feladatként, önkormányzatoknak előírt kötelező feladatként, egyesülési jogként, majd az ebből eredő kötelezettségek oldaláról, a helyi érdekképviselet megformálásának lehetőségeként, az igénybevevők jogaiként, az intézményi világ államháztartásba tagozódásából fakadó kötelezettségekként, munkavállalói és munkáltatói jog és kötelezettségrendszerként, a piaci formákat érintő rendelkezésekként. Mivel a résztanulmány szakfelügyeleti jelentések elemzésén alapul, tudomásul kell venni, hogy azt a szűkítő logikát, amelyet ezek a jelentések a területet jogi helyzetének szemléletekor alkalmaztak, nem vagyunk képesek kiküszöbölni. Mint ahogy a jelentéseket készítő szakfelügyelők is csak azt tudták számon kérni, elemezni, amire megbízatásuk szól, azaz hogy az önkormányzatok kötelező közművelődési feladatellátásuknak hogyan, milyen módon tesznek eleget, eleget tesznek-e? Azt azonban látnunk kell, hogy a települések közművelődése, kulturális élete természetesen nem okvetlenül azonos a szakfelügyeletek vizsgálatának tárgyával, ezért szükségszerűen szűkítő lesz a mi vizsgálati logikánk is. A nem jogsértő, vagy diszfunkcionális jogi működések – pl. egy állampolgári jog igénybe nem vételét, a civil kezdeményezések elmaradásának okát, vagy a piaci formák kevéssé domináns megjelenésének – okait nehezen tudjuk feszegetni, jól lehet  ezek a jogi szabályozásból is következhetnek.

Látható azonban, még a “kötelezőség” ellenőrzésénél, vizsgálatánál is el kell bizonytalanodnunk: így jutunk el a kinek kötelező, illetve a mi kötelező kérdésköréhez, hogy a miből kötelező kérdés is megjelenhessen.

 

2.1. Megosztott finanszírozás, megosztott felelősség és az ellenőrzés kérdése a korábbi és a jelenlegi szabályozásban

Természetesen a korábbi résztanulmányban is foglalkoztunk a finanszírozás és a felelősség problémájával. Most kísérletet teszünk annak vizsgálatára, ez a megosztottság jelen volt- e a korábban érvényben lévő szabályozásban. Mivel a területre vonatkozó meghatározó jogi szabályozások a közművelődéshez való Alkotmányban garantált állampolgári jog érvényesülését két szinthez kötik (állami és önkormányzati felelősséghez), ez a közös felelősség óhatatlanul magában hordozza a felelősség megosztását, megosztottságát. Kiemeltük, hogy a szabályozás elemeiben mindkét résztvevő (állam és önkormányzat) számol saját korlátaival, és mindkét fél számít a másik szerepvállalására.

Összevetve mindezt a korábbi szabályozással, a következőket láthatjuk.

Az új szabályozás[3] (1990-es Önkormányzati törvény, 1997-es Kulturális törvény[4]) a korábbi 1976-os Közművelődési törvényhez[5] képest az önkormányzatiság elvei miatt, és nyilvánvaló decentralizációs indíttatással, az önkormányzatokat is beemeli a finanszírozási és (az ettől elválaszthatatlan) felelősi szerepkörbe. Nem mintha az 1976-os törvény a tanácsokkal nem számolna, de szerepet szán a vállalatoknak, szövetkezeteknek és más társadalmi szervezeteknek is, bár az innen érkező támogatások is állami támogatások voltak, amelyek az állami disztribúció sajátos csatornáin érkeztek. Az állami feladatvállalást nevesíti a 12. §-ban: “A közművelődés feltételeit elsősorban az állam biztosítja”. A 13. §-tól a 18. §-ig szerepelnek az egyéb résztvevők, támogatók, közreműködők: a vállalatok, szövetkezetek, a Hazafias Népfront, szakszervezetek, a Magyar Kommunista Ifjúsági Szövetség, a fegyveres erők és fegyveres testületek. Míg az 1976-os törvény a feltételek biztosításánál az állam egyértelmű szerepvállalásán túl egyéb szereplőket is megnevezett, az irányításnál már teljesen egyértelműen fogalmazott. “A közművelődés irányítása állami feladat (30. §).” Ezt a funkciót a Minisztertanács látta el, amely felelős volt az ellenőrzésért is, főképpen a közművelődés-politika megvalósításának ellenőrzéséért. A területi, helyi feladatok összehangolását és ellenőrzését pedig a tanácsokon keresztül látta el.

A jelenlegi szabályozás alkotmányos jogként definiálja a művelődéshez való jogot[6], a feltételek biztosítását az Önkormányzati törvény az államra és az önkormányzatokra bízza. Az ellenőrzés jogkörét a szaktörvény szabja meg. A miniszter közművelődési ágazati irányító hatáskörében, a szakfelügyelet keretében látja el a törvényesség ellenőrzését. Az önkormányzatok működésének törvényességét elsődlegesen helyben a jegyzők, a rendeletek, határozatok ellenőrzésével pedig a közigazgatási hivatalok látják el.

A finanszírozás és az ellenőrzés sem kizárólagosan állami szerepkör, és nem kizárólagos az állami szabályozás szerepe sem a tartalom meghatározásában. A korábbi szabályozásban a közművelődés-politika megvalósítása volt a fő cél, amelynek tartalmát egyértelműen az ideológia szabta meg. Az érvényben lévő szabályozás a szaktörvényben előírt feladatrendszer “testre-szabását”, településszinten érvényes kidolgozását az önkormányzatokra bízza. Egységes “közművelődés-politika” tehát az érvényben lévő szabályozás szerint nincs, sőt a szabályozórendszer a lokális feladatkijelölés alaptételeként éppen arra ad lehetőséget, hogy ezek az értelmezések helyiek legyenek, anélkül hogy ezek irányának, mértékének befolyásolásához joga legyen bármilyen a településnél magasabb szintű szakmai vagy közigazgatási egységnek.

 

2.2. A kötelező és vállalt feladatok szétválasztásának problémái

Az önkormányzatoknak joga, egyben kötelessége a közművelődéssel kapcsolatos feladataik tartalmáról, megvalósításáról, finanszírozásáról dönteni. Fontos hangsúlyoznunk az önkormányzati rendeletek elemzésénél és a szakfelügyeleti jelentések másodelemzése folyamán is érzékelhető bizonytalanságot, amely a kötelező és az önként vállalt feladatok szétválasztásában jelentkezik. A probléma legsarkalatosabban az “önhikis”[7] településeknél tapasztalható. Ezek a települések csak kötelező feladatokat teljesíthetnek, különben elesnek a hátrányos helyzetük kompenzálására fordítható támogatástól, így gazdálkodásukban[8] “nagy figyelmet fordítanak” arra, hogy a közművelődési kiadásaiknak csak egy része jelenjék meg, nehogy bizonyos (senki által nem ismert) arányt túllépjenek, és elessenek az életbenmaradást jelentő támogatástól.

Ez a határozatlanság vagy téves értelmezés érhető tetten a közművelődési rendeletekben is, amikor pl. egészen kis falvak esetében is felsorolják – túlbiztosítva magukat – az egész törvényből kiolvasható feladatrendszert. Ezzel azonban olyan aránytalan feladatkört jelölnek ki, amely teljesíthetetlenségéhez nem fér kétség.

Bizonytalanság tapasztalható tehát annak gyakorlásában, hogy az Önkormányzat “maga határozza meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el”.

Azt, hogy kinek van kötelezettsége a közművelődési feladatellátással kapcsolatban, vázoltuk. Azt is, kinek joga, és milyen módon az ellenőrzés. A tartalom kérdésében a mit köteles ellátni, és a mit lehet ellenőrizni, számon kérni kérdéskör sokkal kevéssé körülírható. Ezzel kapcsolatban nincs semmilyen normatív előírás, akár településtípustól függően sem.

 

2.3. Formai oldalról (a tartalmi kérdések után) a közösségi színtér, illetve közművelődési intézmény biztosítási kötelezettség településtípustól függően szabályozott, azonban egyes alapfogalmakat (pl. közösségi színtér)[9] ) a jogszabályok elégtelenül definiálnak.

 

2.4. A támogatási kötelezettség (“közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, a sport támogatása”[10]) értelmezése is csak települési szinten tehető meg, hiszen ennek településenként eltérő jelentése van. A kötelező önkormányzati feladathoz az állam csak egy nem kötött felhasználású normatívát ad, amely arra szolgál, hogy a helyi támogatás alapját képezze.[11]

 

2.5. A terület szabályozásban is keveredni látszanak a regulatív jogi kultúra és az orientatív jogi kultúra elemei.[12] A regulatív jogi kultúra jellegzetessége a jogszabályok határozott normatív jellege, s a társadalom tagjai által ilyenként való elfogadása, míg az orientatív jogi kultúra nem szabályoz, tájékoztat, követendő mintákat nyújt.

A terület jellegéből adódóan (közművelődés, kultúra), és a magyar társadalom sajátos fejlődési útja miatt szinte természetes a kétféle jogi kultúra keveredése. A kultúra sajátosságai miatt a szabályozás nem is lehetne csupán regulatív, az orientatív jellegű szabályozás azonban sajátos jogkövetéshez vezet. Az orientatív szabályozást az önkormányzati-igazgatási logikával nehezen lehet egyeztetni. A fenntartói logika a regulatív elemeket keresi, és kéri számon, s mivel ebből keveset talál, ennek megfelelően cselekszik. A kétféle jogi kultúra keveredése mellett jelen van a gyakorlatban egy sajátos magyar jogi magatartásminta, amelyben  a jogot kijátszani, kiskapukat, joghézagokat találni értéknek számít, lehet hogy ez az egyetlen lehetőség a működés fenntartására.

 

3.       A jogszabályi hivatkozások rendszere az elemzett szakfelügyeleti jelentésekben

Tekintsük most át az elemzett hatvan jelentésből kigyűjtött jogi hivatkozásokat, megrajzolva azt a mezőt, amit a szakma konzekvensen szem előtt tart.

 

A hivatkozott jogszabály	Említések száma n=
A kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény (általánosan a törvényre)	60
2. § A jogok érvényesítése során  nem lehet különbséget tenni…	1
3. § Az intézmény nem lehet elkötelezett vallás, világnézet vagy politikai irányzat mellett…	1
4. § Mindenkinek joga, hogy megismerhesse a kulturális örökség javait…	3
7. § A kulturális javak megóvása mindenkinek kötelessége	1
26. § A föld felszínén, a földben, a vizek medrében vagy máshol rejlő lelet … állami tulajdon.	1
37. § A leletmentést végző múzeum fenntartója jogosult a leletmentésre fordított költségek megtérítésére. Amennyiben az állam mond le javára a régészeti leletek tulajdonjogáról…	1
53. § A könyvtárhasználati jog gyakorlását a könyvtári ellátás rendszere biztosítja…	3
54. § A nyilvános könyvtár alapkövetelményei…	4
64. § A települési és a megyei könyvtári ellátás biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata…	3
55. § A nyilvános könyvtár alapfeladatai…	1
68. § A fenntartó az e törvényben foglaltak alapján meghatározza a könyvtár feladatait és használati szabályzatát…	6
73. § A közművelődéshez való jog közérdek…	1
76. § A települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közművelődési tevékenység támogatása…	62
77. § A települési önkormányzat rendeletben határozza meg…	31
78. § A települési önkormányzat a közművelődési tevékenységek folyamatos megvalósíthatósága érdekében közösségi színteret, illetve közművelődési intézményt biztosít…	43
79. § A települési önkormányzat megfelelő jogi személlyel, magánszeméllyel közművelődési megállapodást köthet…	9
80. § A települési önkormányzat pénzügyi támogatásban részesítheti…	3
81. § Az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó közművelődési intézmény létesítése, átszervezése, megszüntetése illetőleg tevékenységének 60 napon túli szüneteltetése esetén a testületi döntés meghozatala előtt 30 nappal a minisztérium véleményét be kell szereznie…	6
82.§ Közművelődési Tanács	5
83.§ A Tanácsot azok a közművelődési célú társadalmi szervezetek hozhatják létre, melyeknek bejegyzett székhelye az adott település…	5
86. § A megyei (fővárosi) önkormányzat a 85. § alapján rendeletben határozza meg a közművelődési szakmai tanácsadó és szolgáltató feladatait….	2
88. § A miniszter közművelődési ágazati irányító hatásköre…	11
92. § A közművelődési és közgyűjteményi szakterületek feladatellátásához az állami, önkormányzati felelősségvállalás közérdekű jellegéből fakadóan e törvény és a tv. által előírt kötelezettségek teljesítéséhez központi költségvetési hozzájárulás szükséges, amelyet a Belügyminisztérium fejezetében megjelenő normatív hozzájárulás, központosított előirányzat, valamint a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma fejezetében megjelenő előirányzatok tartalmaznak.	4
100. § Felhatalmazást kap a kormány, hogy a törvény végrehajtásaként rendeletben szabályozza	6
1. sz. mell. o. pont	2
A törvényen belüli konkrét hivatkozások összesen	215
Összes hivatkozás az 1997. évi CXL. Törvényre	275 47 %
1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról (általánosan a törvényre)	29
1. § A helyi önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el.	1
4. § Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az  Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi.	1
8. § A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen…	8
9. § Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg…	3
10. § A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át…	1
16. § A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot…	1
18. § A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg…	2
23. §-27. § A bizottság – feladatkörében – előkészíti a képviselő-testület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását	4
29. § A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a képviselő-testület hivatala látja el.	1
34. § A képviselő-testület a – saját tagjai közül, a polgármester javaslatára, titkos szavazással – a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítségére alpolgármestert választ…	1
36. § A képviselő-testület – pályázat alapján – a jogszabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki…	4
38. § A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal elnevezéssel –…	4
41. § A települési önkormányzatok képviselő-testületi feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak.	1
44. § A települési képviselő-testület más települési képviselő-testülettel társult képviselő-testületet alakíthat…	2
97. § A miniszter rendeletben határozza meg a polgármester …	7
A törvényen belüli hivatkozások összesen	41
Az 1990. évi LXV. tv. összesen	70 12 %
5/1999. (III.26.) NKÖM rendelet a közművelődési feladatellátás országos szakfelügyeletéről	57 10 %
1992. évi XXXVIII. tv. az államháztartásról (a törvényre általában)	4
88. § Költségvetési szervek alapítása…	10
Az 1992. évi XXXVIII. tv. összesen	14 2%
217/1998. (XII.30.) Korm. rend. az államháztartás működési rendjéről	32 5. 5 %
1993. évi LXXIX. tv. a közoktatásról	20
1991. évi XX. törvény A helyi önkormányzatok és szerveik,… szervek feladat- és hatásköreiből	16
13/2002. (IV. 13.) A helyi önkormányzatok könyvtár  és közművelődési érdekeltségnövelő támogatásáról	12
150/1992. (X.20.) Korm. rend. a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. tv. végrehajtásáról és az ezt módosító 112/ 2001. (VI.26.) Korm. rendelet	9
15/1998. (III. 31.) MKM rend. A helyi önkormányzatok érdekeltségnövelő támogatásáról	9
15/1998. (III.31.) MKM rendelet a helyi önkormányzatok könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatásáról	8
1/2000. (I.14.) NKÖM rendelet a kulturális szakemberek szervezett képzési rendszeréről, követelményeiről és a képzés finanszírozásáról	7
161/1998. (IX. 30.) Korm. rend a nemzeti kulturális örökség miniszterének feladat és hatásköréről	7
1987. XI. tv. a jogalkotásról	5
1992. évi XXXIII. tv. a közalkalmazottak jogállásáról	4
306/ 2002. Korm rend. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet módosításáról	4
1996. évi XXI. tv. A területfejlesztésről és a területrendezésről	3
9/1989. (IV. 30.) MM rendelet a művelődési intézmények nevéről, elnevezéséről és névhasználatáról	2
108/1984. (MK 8.) MM utasítás a művelődési otthonok tevékenységének nyilvántartásáról	2
12/1987. (XII. 29.) IM rendelet a jogszabályszerkesztésről	2
8/ 2001 (X. 30.) Korm. rend. Az Európai Közigazgatási Képzési Ösztöndíj megállapításáról szóló 92/1998. (V. 8.) Korm. rendelet módosításáról	2
1992. évi  LXIII tv. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról	2
2/1993. (I. 30.) MKM rendelet az egyes kulturális közalkalmazotti munkakörök betöltéséhez szükséges képesítési és egyéb feltételekről, és ennek módosítása 2/1997. (I. 31.) MKM rendelet	1
156/1995. (XII. 26.) Korm. rend. a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről	1
11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet a nevelési-oktatási intézmények működéséről	1
A Magyar Köztársaság Alkotmánya	1
1993. évi LXXVII. tv. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól	1
1992. évi XXXVIII. tv. Az államháztartásról	1
173/1996. (XI.29.) Korm. rend. az 1997. évre szóló Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programról és a statisztikáról…	1
173/2000. (X.18.) Korm. rend. a 2000. évre szóló Országos Statisztikai  Adatgyűjtési Programról	1
1998. évi XXVI. tv. a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségükről	1
1989. évi II. tv. az egyesülési jogról	1
1999. évi XXXVIII. évi tv. a gazdasági társaságokról szóló 1997. tv. CXLIV tv. módosításáról	1
64/1999. (IV. 28.) Korm. rend. a nyilvános könyvtárak jegyzékének vezetéséről	1
1992. évi XXIII.tv. a köztisztviselők jogállásáról	1
S Hivatkozások	582 (100%)

 

Hasonlóan a korábbi elemzés eredményeihez az összes hivatkozás majdnem fele a CXL. törvényre vonatkozik. A törvényen belüli részletes hivatkozások aránya nőtt, a 76. §, illetve a 78. § a legidézettebb. A 76. § a települési önkormányzatok kötelező feladataként szövegezi a helyi közművelődési tevékenység támogatását, míg a 78. § a közösségi színtér biztosítását írja elő. Az Önkormányzati törvényre a hivatkozások 12 %-a utal, ez pontosan egyezik a korábbi elemzés adataival. Csökkent az 1992. évi XXXVIII. tv. az államháztartásról idézettsége, valamivel emelkedett a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet hivatkozásainak a száma. Jelentős elmozdulás azonban nincs a korábbi eredményekhez képest, most is az öt “alapjogszabály” adja meg a hivatkozások több, mint 70 százalékát.

Változatlanul ritkán fordulnak elő munkajogi hivatkozások, a Munka Törvénykönyvére nem esik utalás, a KJT[13]-re is mindösszesen 4 említést tettek. Mindez ellentmond annak, hogy interjúink tapasztalata alapján a falvakban a foglalkoztatás során igen sok szabálytalanság történik.

 

 

 

 

4. A jogi anomáliák típusai

4.1. A közművelődési rendeletekkel kapcsolatos szabálytalanságok

4.1.1 A rendeletekről

A rendeletek, mint tudjuk a terület jogi szabályozásának alapdokumentumai. Az előző rész tanulmányban kiemeltük, hogy az önkormányzatok rendeletalkotó fegyelme a vizsgált időszakban nem volt túl erős. Vessük össze ezt az újabb jelentések mintáján tapasztaltakkal!

 

Közművelődési rendeletek a vizsgált települések százalékában

 

Rendelet	2002. előtt készült jelentések mintájában	2003-ban készült jelentések mintájában
Van rendelete a településnek	57	87
Nincs rendelete a településnek	43	13
Összesen	100	100

 

A 2003-ban készült jelentések csoportjában a meglévő rendeletek 38 %-a 2001. és 2003. között készült.

Jelentősen emelkedett tehát (30 %) az elfogadott települési közművelődési rendeletek száma. Nagy ösztönzője volt ennek a folyamatnak a NKÖM pályázati szisztémája (a pályázatok elbírálásánál szempont volt, hogy a pályázó települések rendelkezzenek rendelettel).

 

4.1.2. A kutatás egy más fázisában[14] gyűjtött anyagból kiemelhetünk a korábban vizsgált hatvan szakfelügyeleti jelentés települési rendeleteire, közművelődési megállapodásaira vonatkozó adatokat.

 

A települések hány százalékának volt érvényes dokumentuma a válaszadók körében (%)

 

A dokumentum megnevezése	A szakfelügyelet idején 2002. előtt	2004-ben
Volt a településnek közműve-lődési rendelete	70	81,5
Volt a településnek érvényes közművelődési megállapodása	11	11
A működő közművelődési intézménynek érvényes alapító okirata	63	85
A működő intézményeknek érvényes SZMSZ-e	41	56

 

Egyértelmű tehát, hogy a meglévő rendeletek száma nőtt. Itt tíz százalékos emelkedés mutatható ki a 2002. előtti szakfelügyeleti jelentések arányához képest. Figyelembe kell azonban vennünk, hogy a települések válaszadási hajlandósága erősen függött attól, hogy rendelkeztek-e az adott dokumentációkkal, 70 százalékuknak már a szakfelügyelet idején is létezett rendelete, ez jobb arány, mint amit az első hatvan szakfelügyeleti jelentés elemzésénél mértünk (a korábban vizsgált települések 57 %-ának volt elfogadott közművelődési rendelete).

 

4.1.3. A rendeletek minőségével változatlanul probléma van. A legnagyobb gond az átgondolatlanság, általánosság, sematizmus. Inkább feladatgyűjteménynek tekinthetők, ahol a realitásnak kevés szerepe van. Az újabb jelentések csoportjában tapasztalható típushibákat a következő táblázatban értelmeztük.

E szerint az elkészült rendeletekben a feladatok meghatározása általános, a feladat végrehajtásának módja pedig többnyire nem derül ki világosan. Erre utal a “teljesen ellentmondásos” probléma, amely megjelölést azokra a rendeletekre használtuk, ahol kideríthetetlen volt, ki lesz a megnevezett feladatok ellátója, a feladatellátás milyen szervezeti keretben történik. Ennek külön kezelt formája az, ha a szakfelügyelő azt jelezte, hogy nem derül ki a feladatoknak milyen szakemberigénye van, illetve a finanszírozás módja.

 

Típusproblémák a vizsgált rendeleteknél a meglévő rendeletek %-ában

 

Típusprobléma	%
Sematikus, általános	38
Helyzetelemzést nem tartalmaz	27
Szakember igényről nem szól	23
Hibás, teljesen ellentmondásos	19
A finanszírozásról nem rendelkezik	17
Hiányos	13
Ellentmondásos	10
Hibás törvényi hivatkozást tartalmaz	6

 

A vizsgált rendeletek 36 %-a nem a valós állapotot rögzítette. Jellemző eltérés, hogy rendeletében intézmény fenntartására kötelezi magát a testület, majd az intézmény működtetéséről nem gondoskodik, vagy olyan feladatot említ, amelyet a valóságban nem látnak el. Gyakori az is, hogy a rendelet alkotásának pillanatában a meglévő állapotot rögzítik, majd a rendelet alkotása után történt szervezeti átalakításokat már nem építik be, illetve nem aktualizálják a rendeletben.

 

4.2. A közművelődési megállapodások

Az első elemzésben a falvak 11 %-ában volt valamely feladatellátóval érvényes közművelődési megállapodás. Ez a 2004-es adatok szerint sem emelkedett. A vizsgálatba került összes településre vonatkoztatva a 2004-es állapot[15] szerint a települések 8 %-a kötött közművelődési megállapodást. Számuk sokkal magasabb lenne, ha a szakfelügyeleti jelentésekből nyomon követhető nyilvánvaló feladatellátókkal minden esetben következetesen megállapodás születne.

 

4.2.1. Megállapodás nélküli feladatellátások

Vessük össze a jellemző említéseket 2002. előtt és a 2003-ban készült jelentések között.

 

A megállapodás nélküli feladatellátók az összes említés százalékában

 

Sor-szám	2002. előtt felvett jelentések elemzett csoportjában		A 2003-ban felvett jelentések elemzett csoportjában
	A megállapodás nélküli feladatellátók típusai	%	A megállapodás nélküli feladatellátók típusai	%
1	Civil szervezetek (alapítvány, egyesület)	31	Iskola	36
2.	Iskola	25	Civil szervezetek	22
3.	Egyházak	13	Közösségek	8
4.	Közösségek	9	Könyvtárak	8
5.	Könyvtár	9	Egyéb	8.5
6.	Óvoda	6	Szociális gondoskodás	6
7.	Szociális gondoskodás	3.5	Óvoda	6
8.	Egyéb	3.5	Egyházak	5,5
12.	Összesen	100	Összesen	100

 

Nem változott azok köre, akikből ez a csoport formálódott. Számottevő mozgás a csoporton belül sincs. Úgy, ahogyan az előző elemzésben, csak azokat az eseteket gyűjtöttük ki, ahol a feladatellátók a közművelődési feladatok jelentős részét, s rendszeresen végezték a településen.

 

4.3. A közművelődési terek más funkciójú, megállapodás nélküli használata

A 2003-ban készített szakfelügyeleti jelentések 38 %-ában jelezték, hogy a közművelődési alapfunkció mellett, valamely más jellegű tevékenység jelenik meg abban a térben, amelyet a közművelődésnek szántak, a 2002-es és az az előtti jelentésekben ez 37 % volt. Újra hangsúlyoznunk kell, a megjelenő funkciók fontossága nem kétséges. Kifogásolható sem lehetne, ha az intézmények többfunkciós intézmények lennének, vagy ha a fenntartó valamilyen dokumentumban rögzítené a más funkcióra való igényét a közművelődési térből, egyeztetve a funkciók térigényét. A korábbi jelentések csoportjánál és a 2003-as vizsgált csoportban is a könyvtári funkció megjelenése a leggyakoribb (18, illetve 24 %, az említések százalékában). Az önkormányzatok globális térgazdálkodása miatt a falusi művelődési házak nagytermei rendszeresen adnak helyet a testnevelési óráknak (18 %, 17 %, az összes említés százalékában). Jellemző még a zeneiskolák, művészeti alapiskolák, a teleházak, a kábeltévé megjelenése. Tehát a vizsgált települések majd 40 százalékában a közművelődésre használható terek egy részét más feladatra használták, anélkül, hogy ezek az intézmények elismerten többfunkciósak lettek volna. Ez a jelenség meglehetősen differenciálatlan működéseket eredményez, és ahogy korábban is jeleztük, a befogadott települt-telepített tevékenységek gyakran kiszorító jellegűek, gátolják a hagyományos művelődési formák kibontakozását, fennmaradását.

 

4.4. A szakfelügyelőnek adatot, dokumentumot nem adtak át

A korábbi szakfelügyeleti jelentések 10 %-ában jelezték, hogy valamilyen kért dokumentumot, iratot nem adtak át az önkormányzatok a szakfelügyelőknek. A 2003-as szakfelügyeleti jelentésekben nem fordult elő ilyen említés, amely jól jelzi azt, hogy a szakfelügyeleti rendszer elfogadottá vált.

 

4.5. A gazdálkodással kapcsolatos anomáliák

12 %-ra tehető annak a helyzetnek a jelzése, hogy a közművelődéssel kapcsolatos kiadások követhetetlenek, átláthatatlanok. A szakfeladati könyvelési rendszer használata ezt az átláthatatlanságot erősíti. Nagyon esetleges az, hogy a közművelődési kiadások végül melyik szakfeladaton kerülnek elszámolásra.[16] A megvizsgált esetek 17 százalékában a közművelődéssel kapcsolatos kiadások más alapfunkciójú intézmény költségvetésében szerepeltek. A különfinanszírozások gyakorisága emelkedett, azaz azon esetek száma, amikor az önkormányzatok valamilyen minimális működést intézményi vagy nem intézményi keretek között finanszíroznak, majd ehhez képest meghatározó összegeket fordítanak különféle nagyrendezvényekre, programokra vagy civilszervezetek, különféle csoportok támogatására. Ez a 2003-as vizsgált jelentések 18 százalékában fordult elő, míg a 2002. előttiek 7 %-ában volt ugyanez a jelenség kimutatható. Ez jól jelzi az amúgy is visszaszorulni látszó szakmai kompetencia anyagi beszorítottságát.

Attól függetlenül, hogy intézmények költségvetéséről van szó, vagy közművelődési megállapodással megbízott feladatellátók díjáról, az önkormányzatok gyakran kényszerülnek a tervezett összeg szűkítésére.

 

4.6. A normatíva

Miután a közművelődési normatíva nem kötött normatíva[17], a települések teljes önállóságot élveznek felhasználásában, értve ezalatt azt, hogy egyáltalán felhasználják-e, és ha igen, milyen célokra. Nem kifogásolható, ha az önkormányzat nem tart igényt a normatívára (az természetesen igen, ha kötelező közművelődési  feladatait nem látja el).

A 2002. előtti jelentések 20 %-ában a normatíványi összeg sem került a területre, további 3 %-ában csak a normatíványi összeg.

A 2003-ban felvett jelentések vizsgált csoportjában a települések 12 %-ában jelezték, hogy kevesebbet költöttek, mint a normatíva, 1 %-ában csak a normatívát. 18 % azon települések aránya, ahol kevesebbet vagy csak a normatívát szánták a területre, vagy a szakfelügyelők jelzése szerint éppen csak a normatívát meghaladó összeget.

 

4.7. Közösségi színtér

A vizsgált jelentések 5 %-ában emelték ki konkrétan a szakfelügyelők, hogy az önkormányzat nem jelölt ki közösségi színteret (a települések 13 %-ának nem volt érvényes közművelődési rendelete). A vizsgált jelentések 7 %-ában a színteret valamely más alapfunkciójú intézményben jelölték ki. A kiválasztott korábbi jelentések 23 %-ában nem jelölt ki az önkormányzat színteret. A 2003-ban tapasztalt 5 % ehhez képest jelentős javulásnak mondható, színvonalukat azonban kifogásolták. Attól függetlenül, hogy a települések intézményt vagy színteret biztosítanak, a települések 25 %-ában – a szakfelügyelők megítélése szerint – a közösségi tér felújítás nélkül alkalmatlan és méltatlan betöltött funkciójára.

Megnőtt a külső színterek jelentősége. Ezek karbantartása, kialakítása még mindig kevésbé költséges, mint az épületek állagmegóvása. A települések nagy többségén a nemzeti ünnepek megünneplése, a közös népünnepély jellegű (falunap, majális, búcsú) események külső helyszíneken folynak. Jelen elemzésnek nem témája, de meg kell említenünk a kültéri rendezvények arányának és jelentőségének megnövekedését. A külső helyszínek a rendeletekben is megjelennek, mint rendelkezésre álló közösségi színtér, de alternatívaként.

 

4.8. Intézmény

4.8.1. Alapító okiratok

A vizsgált települések 27 %-ában, ha a vizsgálati intézményi kategóriához[18] viszonyítunk (a vizsgálatban intézménynek tekintjük azokat a működéseket, ahol a következő három feltétel legalább egyike jelen van (alapító okirata szerint intézmény, a közművelődési rendelete szerint intézmény, kinevezett vezetője van) az intézmények 41 %-ában jelezték a szakfelügyelők, hogy az intézménynek nincs alapító okirata, ez korábban 13 % volt.

Feltételezhető, hogy nem volt jobb korábban sem a települések intézményi adminisztrációja, ám valószínűbb, hogy a szakfelügyeleti jelentések érzékenyebbé váltak ennek a hiánynak a jelzésére.

A létező alapító okiratok 27 %-a nem a valóságos állapotokat tükrözte, alapvető ellentmondásokat tartalmazott, 18 százalékuk pedig hiányos volt (pl. nem tartalmazta a vezetők megbízásának rendjét).

 

4.8.2. Szervezeti és működési szabályzatok

A vizsgált települések 58 %-ában hiányzott az intézmények Szervezeti és Működési Szabályzata a 2003-ban készült szakfelügyeleti jelentéseknél. Hasonlóan magas volt a 2002. előtti jelentések csoportjában az SZMSZ-ek hiánya (50 %). A meglévő szabályzatok 40 %-a hibás volt a szakfelügyelők megítélése szerint. Ha a vizsgált intézmény kategóriához viszonyítunk, az intézmények 89 százalékában nem volt SZMSZ. Jellemző hibák voltak: a szabályzat hiányossága, vagy az, hogy a meglévő szabályzat nem egyezett meg a valósággal.

 

4.8.3. Munkaterv

A 2002. előtti csoportban a települések felében nem volt a feladatellátáshoz készült munkaterv. Az akkori vizsgálatban használt intézményi kategóriához viszonyítva (a munkaterv készítése az intézményekben kötelező) a vizsgált intézmények 79 %-ának nem volt jóváhagyott munkaterve. Akkor is azért néztük meg a települések esetében ezt az arányt, függetlenül attól, hogy intézményt működtet-e a település vagy sem, hogy vizsgáljuk a feladatellátás tervszerűségét.

Az elemzett 2003-as jelentések 45 %-ában nem volt a településen elfogadott munkaterv, negyedében pedig egyáltalán nem volt munkaterv. 12 százalékukban csak programterv volt (ezek csupán a nagyrendezvények megszervezésére tértek ki), további 8 százalékukban volt ugyan munkaterv, de ezt a képviselőtestület nem fogadta el. Ha a vizsgált intézménykategóriához viszonyítunk, az intézmények 64 %-ának nem volt munkaterve.

A tervezés hiányából adódó bizonytalanságot erősíti, vagy éppen előidézi a pénzügyi-költségvetési bizonytalanság (“augusztusban kiderül mire marad pénz, és majd meglátjuk…”).

Az összehangolt tervező munka a falvak esetében változatlanul a nagyrendezvényeknél, reprezentatív eseményeknél figyelhető meg. Ez látható abból is, hogy programtervek inkább készülnek a településeken, mint munkatervek.

Még jellemzőbb azonban, hogy a programterv sem fog át nagyobb időegységet. Egy-két napra koncentrált figyelemről van csak szó. Ezek egyeztetésénél is jellemző a szóbeliség, még akkor is, ha ezekkel kapcsolatos előterjesztést tárgyal a testület.

 

4.8.4. Alkalmazottak

Majdnem azonos arányú (18-23 %) azon települések aránya, ahol egyáltalán nincs munkavállaló a területen. A települések 14 %-ban csak megbízásos jogviszonyban foglalkoztatott vagy tiszteletdíjas van, 5 %-ában társadalmi munkában végzik a feladatokat. A falvak 10 %-ában csak gondnok vagy takarító dolgozott a területen. A legjellemzőbb a többfunkciós foglalkoztatás, ez a vizsgált jelentések 32 %-ában fordult elő. Ezekben az esetekben – függetlenül attól, hogy a munkavállaló munkaköre kinevezése szerint mi lenne – a munkavállaló valós munkaköre közművelődéssel kapcsolatos tevékenységet is tartalmaz. Ezeknek a többfunkciós munkaköröknek közös jellemzője, hogy érzékelhetetlen a különféle részmunkakörök és megbízások határa. Vagy ezek a részmunkakörök (megbízások) hivatalosan nem is léteznek, csak a valóságban működnek. Beleértődik a könyvtáros munkaidejébe, hogy foglalkozik a különféle rendezvények szervezésével, a közösségekkel, már csak azért is, mert a könyvtár úgyis a művelődési házban van. Vagy fordítva, a népművelő kölcsönzési feladatokat is ellát munkaidejének egy részében. Ez csak az egyik legklasszikusabb szétválaszthatatlan munkaterület. Általában jobban dokumentált, ha tanító, tanár vagy óvónő végzi el a közművelődési feladatokat megbízásos jogviszonyban. Előfordul azonban, hogy ezeket társadalmi munkában vagy önkéntes munkában vállalják fel. Ilyenkor a helyi viszonyok határozzák meg, hol van a munkavégzés önkéntességének a határa (esetleg az önkéntes munkavégzésért a munkavállaló milyen egyéb, nem bérjellegű előnyhöz juthat).

A hagyományos népművelő-tanár-könyvtáros komplex munkakörökön túl találkozhatunk új, egybeépülő munkaterületekkel is. Ilyenek: kisebbségi önkormányzati feladatok, helyi lapszerkesztés, kábeltévés műsorszerkesztés, falugondnoki tevékenység, gépkocsivezetés, teleházvezetés.

A többfunkciós alkalmazás egy sajátos formája, amely új jelenségnek tekinthető és egyre határozottabban jelenik meg, hogy az önkormányzatok nem alkalmaznak közalkalmazottat a kötelező közművelődési feladatok ellátására, hanem a hivatal valamely dolgozójának (köztisztviselőnek) a munkakörébe építik be ezt. Nem arról van szó, hogy a hivatali apparátusban valakinek a munkaköri leírásában megjelenik a terület felügyelete, esetleg ellenőrzése. Hagyományos népművelői feladatokat látnak el ezek a köztisztviselők, ünnepségeket, műsort szerveznek, felelősei a közösségi színtér nyitásának-zárásának, az összejövetelek során a felügyeletnek. Ez a gyakorlat egyébként nem jogsértő, csak abban az esetben, ha a munka végzőjének nincs meg az előírásoknak megfelelő szakképzettsége (nyilván mind a két munkakörhöz szükséges végzettségről van ilyen esetben szó). Az azonban mindenképpen rendezetlen, hogy ezért a tevékenységért a köztisztviselő rendszerint nem kap semmilyen juttatást. Ez a “munkaviszony” nem jelenik meg írásos dokumentumokban.

Tendenciaként jelezhető, hogy a többfunkciós munkakörök megjelenése magában hordozza annak lehetőségét, hogy más szakmák részterületévé válik a közművelődés hagyományos feladatrendszere.

 

4.8.5. Vezetők

Az összehasonlított két időszakban egyformán 26 %-ban jelezték a jelentések, hogy nincs az intézménynek kinevezett vezetője. Itt is leszögezhető, hogy a vezető fogalmát nem a közalkalmazotti törvény szerint értelmezett kategóriaként kezelik a gyakorlatban. A “művelődési ház vezető” megjelölés alatt a gyakorlat és a szakmai gondolkodás egy része is csupán azt érti, hogy valaki dolgozik a házban. Még akkor is ezt a kifejezést használják, ha a dolgozót megbízási szerződéssel, esetleg néhány órában foglalkoztatják csak az intézményben.

 

Típusproblémák a vezetőkkel kapcsolatban a vizsgált intézmények %-ában

 

Típusproblémák	2002. előtti	2003.
Pályáztatás nélkül kinevezett igazgatók	13	2
Nem volt a vezetőnek megfelelő képesítése	21	13
Nem kapott a vezető megfelelő pótlékot	5	10
Mellékállásban vezető	–	23

 

A több funkcióban alkalmazottak mellett a vezetők másod, harmadállásban való foglalkoztatása is megjelenik. Sokszor minden formális kinevezést nélkülöznek ezek a megbízatások, mintegy “beleértődik” az általános iskola igazgatójának, az óvoda igazgatójának a munkakörébe a terület felügyelete, gondozása (az iskolaigazgató “társadalmi megbízatásban” ellátja a művelődési ház és a könyvtár vezetését is).

A “mellékállásban” dolgozó vezetők esetében a legkülönfélébb munkaterületek is keveredhetnek. (Főállásban falugondnok, mellékállásban művelődési ház vezető; főállásban géplakatos, mellékállásban művelődési ház vezető, stb.)

 

4.8.6. Az ellenőrzés, értékelés kérdései

 

A beszámolók hiánya a vizsgált települések százalékában

 

Ellenőrzés, értékelés	2002. előtti	2003.
Nem készült éves beszámoló	12	38

 

A beszámolók költségvetési intézmények esetében pénzügyi és tartalmi jellegűek lehetnek. Költségvetési szerveknél a pénzügyi beszámoló kötelezettségét és formáját az Államháztartási törvény és más jogszabályok szabályozzák.[19]

A szakmai beszámoló tartalmáról, mint ahogy az előző résztanulmányban is rögzítettük, nincs előírás (intézmények esetében sem, még kevésbé a nem intézményes formáknál). Ebből is adódhatnak azok a kommunikációs zavarok, amelyek a fenntartó és az intézmény vezetése között fennállhatnak. Szabályozás hiányában mást és mást érthet a beszámoló tartalmán, szempontjain a költségvetési logikával gondolkozó képviselőtestület, polgármester, és a szakmai érveket szem előtt tartó népművelő.

Az ellenőrzés, értékelés támpontok nélkül esetlegessé válik, félő hogy a fenntartói akaratnak megfelelően főként pénzügyi adatokat tartalmaz majd, amely szerkezet nem mindig kedvez a szakmai munka bemutatásának. A munkatervek elemzésénél láthattuk, hogy a települések majd felében egyáltalán nem volt a feladatellátásra vonatkozó munkaterv, így joggal merül fel a kérdés, ugyan mit is lehetne ellenőrizni ezek után.

Ugyanígy kérdéses, ha a működés költségvetése az év jelentős részében “kevéssé formált”, a pénzügyi beszámoló hogy lehet megfelelő?

 

4.8.7. Egyéb dokumentáció

A munkanaplók vezetése a vizsgált időszakban már nem volt kötelező.[20] Ennek hiányát korábban a települések 29 %-ában jelezték. A korábbi dokumentumok kategóriái lehet, hogy elavultak, azonban ezek (ha elkészültek) a különféle beszámolók, statisztikai jelentések jó alapját képezhették.

 

4.9. Gondatlan gazda

Ismét azt vizsgáltuk, az önkormányzatok mennyire gondoskodnak a rájuk bízott vagyonról.[21]A kulturális hasznosításra alkalmas, vagy régen erre a célra használt épületek sorsát követtük. A jelentések korábbi csoportjában a vizsgált önkormányzatok 17 %-a nem tudott gondos gazdája lenni a rábízott önkormányzati vagyon egy részének. A frissebb jelentések esetében ez az arány 15 % volt. Ezeken a településeken folyamatosan romlik egy vagy több, korábban kulturális tevékenységnek helyet adó épület állaga.

 

4.10. A szervezeti átalakítások minisztériumi véleményezése

A vizsgált 2002. előtti jelentések 13 %-ában mulasztották el a települési önkormányzatok a NKÖM véleményét megkérni intézmény átszervezésénél vagy megszüntetésénél (ugyanez az újabb jelentések vizsgálatánál 10 %).

 

4.11. A kulturális szakemberek szervezett képzési rendszerének tervezése

Az irányadó jogszabály az 1/2000. (I. 14.) számú NKÖM rendelet. A vizsgált jelentések korábbi csoportjában az esetek 13 %-ában hiányzott a munkavállalók képzési terve, a 2003-as csoportban ez magasabb volt (23 %). A szakfelügyelők ritkán jelezték a képzési terv betartását, megvalósulását. Így erre még jelzés értékű adatunk sincs.

Továbbra is megállapítható, hogy a képzések tervezését meghatározó 7 év a jellemzően magas számú szervezeti és egyéb változtatások miatt a fenntartók számára “tervezhetetlennek” tűnik.

 

4.12. Összeférhetetlenség

Az összeférhetetlenség kétféle csoportját különíthetjük el, mindkettő a 150 /1992. (X. 20.) számú Kormányrendeletből ered.

Az első csoportból (nem bízható meg vezetői beosztással kulturális intézményben az a személy, aki vagy akinek közeli hozzátartozója az intézmény alaptevékenységével azonos, vagy hasonló vállalkozói tevékenységet folytat) az átvizsgált 120 jelentésből mindössze 1 akadt.

Sokkal gyakoribb a másik típusú összeférhetetlenség (a kinevezett vezető és közeli hozzátartozója irányítói, elszámolási, ellenőrzési kapcsolatba nem kerülhet). A falvak jelentős része kerülne működésképtelen állapotba, ha a rendelet nem adna azonnal felmentést ez alól, indokolt esetekben.[22] A 2002. előtti jelentések 13 százalékából, a 2003-as jelentések 15 %-ából szűrhető ki ilyen anomália, amely munkáltatói engedéllyel feloldható ugyan, mégis sajátos működéseket implikál.

 

4.13. A képviselőtestület

 

A testületek működésére vonatkozó említések megoszlása az összes említés %-ában

 

Sorszám	Típus	2002. előtti	2003.
1.	A képviselőtestület SZMSZ-e a képviselőtestület működését a közművelődés tárgykörében nem szabályozza	27	28
2.	A testület, tanácsnok, bizottság maga az egyik feladatellátó	27	15
3.	Tárgyal a képviselőtestület közművelődéssel kapcsolatos ügyet	–	25
4.	Nem tárgyal a képviselőtestület közművelődéssel kapcsolatos ügyet	–	18

 

Az említések 27 %-a, illetve 28 %-a számol be arról a tényről, hogy a képviselőtestületek SZMSZ-eiben nem jelenik meg a közművelődés semmilyen formában. A szakfelügyeleti jelentések általában a kérdést nem árnyalják tovább. Nem szűrhető ki, ha szerepel a képviselőtestületi SZMSZ-ben a terület, milyen megfogalmazásban találkozhatunk mint kötelező feladattal, mint felügyelendő területtel, vagy mint ellenőrzés alá vont tevékenységgel, stb.

Bár a frissebb jelentések esetében a képviselőtestületre vonatkozó közlések 18 %-a arról számol be, hogy a képviselőtestület tárgyalt az elmúlt évben közművelődéssel kapcsolatos ügyet. Ha a képviselőtestület tárgyal is közművelődési, kulturális kérdéseket, az interjútapasztalatok azt erősítik meg, hogy az előterjesztések gyakran szóbeliek. Még gyakoribb az a jelenség, hogy az aktuális ügy nem is kerül a képviselőtestület elé, hanem bizottságokban, esetleg a tanácsnokkal egyeztetve kerül megtárgyalásra (jellemzően nem a költségvetési és a szervezeti kérdéseket érintő ügyek).

 

4.14. A polgármester

A polgármester, mint a kötelező önkormányzati feladat egyik vagy kizárólagos ellátója – amelyet a korábbi résztanulmányban önkéntes vagy kényszerű kultúrfelelősként tipizáltunk – jelenik meg a korábbi jelentések 15 százalékában, ez a frissebb jelentések 28 százalékából szűrhető ki. Természetesen igen eltérő az a kép, amit a kiemelt gyakorlati példákból vázolhatunk. Eltérő esetenként a feladatellátásba való beavatkozás, bekapcsolódás mértéke, illetve eltérhet a feladatellátás értelmezése is. A következő táblázatban láthatóak a polgármesterek szerepkörének jellemző formái.

 

A polgármesterek szerepköre a közművelődéssel kapcsolatban az összes említés %-ában, 2003.

 

Szerepkör	%
Aktív szervező	33
Irányítja a területet	30
A terület felügyeletét látja el	19
Fő döntnök	7
Kézi vezérlő ( van akit irányítson)	7
Mindenes	4

 

Kérdéses lehet, a polgármesterek valóban hiányt pótolnak-e, amikor felmérve a lehetőségeket maguk állnak a feladok elvégzéséhez, vagy ügyesen kihasználják a feladat elvégzése során adódó lehetőségeket, és maguk alakítják ki pl. a helyi ünneplési rendet, meghatározva a lokális ünnepek kultúrájának arculatát, kihasználva a szereplési lehetőségeket. Ezek a szereplési helyzetek alkalmasak az ismertség növelésére, a helyi hatalom reprezentációjára, de arra is, hogy a polgármester a nagy adományozó vagy a fő vendéglátó szerepébe bújjon. A falunapok támogatásával, az ingyengulyások, tűzijátékok szponzorálásával, vagy az idősek napján, mikuláskor, iskolakezdésnél osztott ajándékokkal közpénzen szerezhetnek népszerűséget, akár kulturális eseménynek álcázva mindezt (meg kell említeni azokat az eseteket is, amikor a feladat elvégzése valóban szolgálat, és a polgármester fűt be a klubdélután előtt a vaskályhába, vagy szorgalmasan nyit és zár a vásárosok előtt-után, stb).

 

4.15. A kistérségi működés, mint új szempont a szakfelügyeleti jelentésekben

A vizsgált települések 53 százaléka 2003-ban már tagja volt különféle, a statisztikai kistérségeknél kisebb települési társulásnak, amelyek főként közös beruházások végrehajtására jöttek létre. Az alapítási szemponton túl azonban ezek a “spontán térségi kötelékek” később más területeken is együttműködéshez vezettek. A szakfelügyelők az esetek felében jelezték, hogy ezeknek a társulásoknak van valamilyen kulturális tartalma (85 %-a eseti együttműködés), különféle, jórészt nagyrendezvények, turisztikai látványosságnak szánt ünnepségek szervezéséről szólnak. Közösen fenntartott társulásban működtetett intézménnyel, több önkormányzat által alkalmazott közművelődési szakemberrel az elemzett jelentésekben nem találkoztunk.

 

5. Összegzés

1. Az előző résztanulmánnyal egybehangzóan rögzíthetjük, a terület működésének alapfeltételeit nem a központi szabályozás, hanem a helyi önkormányzat (vélhetően jogszerű) működése, azontúl is a működőképesség fenntartása határozza meg.

2. Ha azt vizsgáljuk, hogy a 2002. előtti és a 2003-ban felvett jelentések között a megfigyelt kategóriákban van-e változás, a következőket figyelhetjük meg.

A települési önkormányzatok közművelődési rendelet alkotó kedve-fegyelme jelentősen javult. Az összehasonlított időszakban a településeken elfogadott rendeletek aránya 30 %-kal nőtt. Ez sokat javított a terület legitimációján az önkormányzati működés megformáltságában, de vajmi keveset a valós működés tisztánlátásában.

A megszületett rendeletek jelentős része formális, pályázati melléklet jellegű. Eleget tesz egy normatív előírásnak, miszerint létezik, mint a szabályozás egyik alapvető regulatív eleme. A helyi rendeletek a “kötelezőség” alapján automatikusan felsorolt feladatrendszerré silányulnak, amely legtöbbször nem mutat összefüggést a helyi lehetőségekkel (sem személyi, sem finanszírozási értelemben, és ami még kevésbé érthető), a helyi sajátosságokkal, igényekkel.

A kötelezőség és a valós működés jelentős különbsége jól érzékelhető, ha a rendeleteket és a valós teljesítést elkülönítjük. Az önkormányzatok kötelezettségeikkel, belátva kötelezettségeiket alkotják meg a helyi rendeleteket. Segítségül szolgálnak ehhez a segédanyagok, szomszéd falubeli rendeletek. Elfogadásuk után különösen nagy hatással a működésre nincsenek, iktatni való dokumentációként végzik. A dokumentumelemző kutatási szakaszban[23] a településekről beérkezett rendeleteket lehetetlen volt bármilyen szempont alapján csoportosítani, mert szinte szó szerint egyeztek, eltérések csupán a szerkezeti tagolásban voltak. Ezen a település mérete, regionális elhelyezkedése sem változtatott.

3. Az intézményi világ alapdokumentumainak vizsgálatánál (alapító okiratok, szervezeti és működési szabályzatok, munkatervek) jelentős “visszaesés” érzékelhető. Természetesen itt a módszerbeli (másodelemzések) sajátosságok torzításával állunk szemben. A vizsgált időszakban nem nőtt ezeknek a dokumentumoknak a hiánya, hanem javult a hiány jelzésének aránya a szakfelügyeleti jelentésekben. Nem változott az alapdokumentumok jelentős hiányossága mellett a dokumentumok és a valóság feltűnő diszkrepanciája.

4. Új jelenség, amely erősödni látszik, az önkormányzati (hivatali) apparátus, a köztisztviselők megjelenése a közművelődési feladatellátásban.

5. Nem változott, stabilnak mutatkozik ( a települések majd 40 százalékában jelezték, mindkét időszakban) a közművelődésre szánt terek más célú használatát.

6. A vizsgált falvak közel 20 százalékában (mindkét vizsgált időszakban) nem volt munkavállaló a közművelődésben. Az alkalmazásoknál található a legnagyobb rendezetlenség. A munkaköri leírások még vizsgálati kategóriaként sem jelenhettek meg, mert a szakfelügyeleti jelentések nem jelzik ezek meglétét, hiányát. Joggal feltételezhető, a többi dokumentáció hiányának arányát ismerve, hogy ezek az esetek meghatározó részében nem léteznek. A félállások, megbízások, komplex munkakörök tovább nehezítik a tisztánlátást, mit kell a munkavállalónak elvégeznie. Ha a települések ki is tudnak szorítani egy státust, az itt alkalmazott munkavállaló gyakran kulturális-szociális mindenessé válik, a mindenkori alkalmazó elképzelése szerint. A másik veszély, hogy a településen nem alkalmaznak senkit, a közművelődés hagyományos feladatrendszerét feloldják más szakmák, jellemzően az oktatás vagy a hivatali apparátus.

7. Nem változott azok köre, akik közművelődési feladatot látnak el rendszeresen, és nem kötöttek velük közművelődési megállapodást, a civil szervezetek és az iskolák alkotják főként ezt a csoportot mind a két vizsgált időszakban.

8. A szakfelügyeleti rendszer munkájának elfogadottságát mutatja, hogy a második vizsgált időszakban egyetlen szakfelügyelő sem jelezte, hogy a munkáját a településen akadályozták. Ugyanakkor a vizsgált jelentéseket inkább a segítő szándékú helyzetleírás jellemzi, mintsem a kritikai él, igen óvatosak annak megfogalmazásában, még ha minden leírt körülmény is ezt támasztja alá, hogy az adott önkormányzat nem, vagy csak részben tesz eleget kötelező feladatainak. A szakfelügyeleti rendszer törvényességi ellenőrzést lát el regulatív módon, mégis a jelentések szövegezése inkább a modellnyújtó, példaadó logikát követi.

9. A szabályozás regulatív eleme a közösségi színterek biztosítása. Ezek kijelölése, biztosítása sokat javult a településeken, minőségük azonban kifogásolható, mintegy negyedük nem felel meg rendeltetésének. Általában nem jelzett a jelentésekben a közösségi színterek használati szabályainak hiánya, megléte. Azt, hogy a közösségi színteret ki kaphatja meg, ingyen vagy bérleti díjért; kedvezménnyel, vagy kereskedelmi áron; és főként milyen célra, teljesen településfüggő, vagy még inkább szokásfüggő.

10. A polgármesterek, hivatali dolgozók, a képviselő testületi tagok, a területtel foglalkozó bizottságok a mindennapi jogérzéket borzolva, de a formális jog rendjét meg nem sértve avatkozhatnak, minden szakmaiságot nélkülözve a terület működésébe, szintén a kialakult szokásrend alapján. Természetesen nem a normális működést értve ez alatt, amikor a testület felelősen döntéseket hoz, vagy mint intézményi fenntartó állástfoglal meghatározó kérdésekben. Különösen nehéz helyzetben van a munkavállaló, amikor az alkalmazás ténye, formája természetesen a fenntartótól függ, ugyanattól a fenntartótól, akivel szakmai gazdálkodási kérdésekben kellene folyamatosan egyeztetni, a dolog természetéből eredően konfrontálódni.

11. A centrális szabályozás rugalmas keretjellege, a helyi szabályozás sematikus és kevéssé ellenőrizhető, legkevésbé nem szankcionálható jellege miatt a működések erősebben szokás, mint szabályozásfüggőek.