Zavarkó Mihály:

Hasonlóságok és eltérések a kisvárosok és a nagyvárosok kultúra – finanszírozásában

 

Jelen, leíró kutatásunkban azt vizsgáljuk, hogy egyetlen dimenzió, a településnagyság mentén milyen változók vannak a kisvárosok és a nagyvárosok kulturális ráfordításaiban, a településnagyság milyen befolyással bír a terület támogatásában.

A kutatói munka egyik általunk legfontosabbnak tartott területének azért ezt tarjuk, mert ez az egyik leghatékonyabb eszköz az ágazat befolyásolására.

Célunk feltárni a jelenségeket, a különbségeket és szándékunkban áll megnézni, hogy az önkormányzatok által közművelődésre[1] szánt összegekből mit, milyen mértékben és milyen arányban támogatnak?

Meg szeretnénk nézni azt is, hogy a szakfeladatokon belüli tevékenységek mekkora arányban részesülnek a támogatásokból.

Tanulmányunk egy korábbi kutatói munkánkra alapul.[2]

Kutatásunk témája a nagyvárosok kultúra-finanszírozási gyakorlatának összehasonlítása a kisvárosokéval.[3] Felvetésünk az volt, hogy kisvárosokban a nagyvárosokhoz képest a program és tevékenységfinanszírozást fontosabbnak tartják, mint az intézmények kötelező fenntartását.

Felfigyeltünk arra a tendenciaként megjelenő tényre, hogy a kisvárosokban a költségvetésükön belüli közművelődési kiadások aránya kevesebb, mint a nagyvárosokban (4,6% : 2,9%). Egyedül Nádudvar település kulturális ráfordításai hasonlóak a nagyvárosi átlaghoz.

Ennek egyik lehetséges oka, hogy míg a kisvárosok és nagyvárosok az Ötv. 52-61.§-aiban szabályozott kötelező feladatai jórészt megegyeznek (általában képesnek kell lenniük a középfokú szolgáltatások fenntartására, térségi funkciók ellátására, a vonzáskörzetük viszonyainak szervezésére, másrészt a  megyei jogú városok esetében el kell látniuk a megyei önkormányzat feladat-és hatásköreit), addig a kisvárosoknak juttatott kevesebb normatív támogatás és átengedett központi adók, továbbá saját jogon beszedhető helyi adóinak alacsonyabb összege, s így nehezebb anyagi helyzete miatt nem képesek nagyobb ágazati költségvetés elkészítésére.

Az önkormányzatok ágazatai irányítási eszközei lehetnek:

• Ideológiai –politikai irányítás;
• Szakmai –művészeti irányítás;
• Költségvetési – gazdasági irányítás,
• Adminisztratív, jogi irányítás.

Ez utóbbi kettő esetében két kötelező helyi, rendelet a fontos:

Ø      település éves költségvetéséről szóló rendelet;

Ø      és a közművelődési feladatellátás feltételrendszerét rögzítő rendelet.

 

Itt meg kell említeni, hogy a kisvárosok kötelező közművelődési rendeletei arányaiban kevesebb helyen készültek el (43%-ban nincs), mint a nagyvárosokban, amelyek 83%-ában elkészült a rendelet, vagyis csak 17% -uk nem rendelkezett e szabályozó dokumentummal a szakfelügyelet vizsgálatok idején.

A kisvárosoknál ez azért is problémás, mert a mulasztásos törvénysértés mellett ez a központi ágazati pályázati alapokhoz benyújtandó pályamunkák elbírálásánál negatív diszkriminációt jelent számukra.

Azokban a kisvárosokban, ahol elkészült a rendelet, a dokumentumban csak ritkán szabályozzák a kultúrára tervezett összeg és a település adott évi költségvetési főszámának arányát, százalékát.

A rendelettel rendelkező nagyvárosok mindegyike behatárolja az ágazatra szánt költségek mértékét, pontosan leírják, hogy mennyit kívánnak a közművelődésre költeni.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     A közművelődési –közgyűjteményi normatíva – értelmezésünkben kibővített ágazati szakfeladatokra[4] történő – felhasználásában az önkormányzatok többféle gyakorlattal élnek.

 

 

 

·        Intézményi költségvetésbe való beépítés;

Ezen belül:

-         Klasszikus művelődési ház /művelődési ház, művelődési központ/

-         Integrált, többcélú /általános művelődési központ, klubkönyvtár/

-         Összevont, többfunkciós, közös igazgatású /művelődési ház+ egyéb/

-         művészeti intézmények

-         közgyűjtemények

-         sportlétesítmények –és sportintézmények

-         közműsor-szolgáltatást végző intézmények

·        átadott pénzeszköz államháztartáson kívülre;

támogatási szerződéssel

-         egyesületeknek,

-         (köz)alapítványoknak,

szolgáltatási szerződéssel

-     kht-knak,

közművelődési megállapodással

-     kht-knak,

       -  egyesületeknek, (köz)alapítványoknak, kulturális vállalkozásoknak vagy más fenntartású intézményeknek,    egyéb szervezetnek.

·        Működési támogatással jogi személyiségű civil szervezeteknek.

A normatíva elköltésének fenti módozataiba történő beépítése mindkét közigazgatási egység-típusban hasonló gyakoriságban fordul elő.

A települési önkormányzatok költségvetési mutatói szerint a központi normatív támogatás összege a kisvárosok és nagyvárosok költségvetési főösszegében majd’ ugyanolyan arányban van jelen, de a közművelődésre szánt kiadásokból a kisvárosok esetében már magasabb a normatíva aránya (23,5%) a nagyvárosokhoz képest (15%).

Ez azt jelenti, hogy a kisvárosok a lélekszámarányos állami támogatáshoz kevesebbet tesznek hozzá. A kisvárosoknak az ágazatra történő ráfordításaiban és közművelődésében nagyobb segítséget jelent az állami hozzájárulás.

Mindkét típus esetében továbbra is igaz az állítás, hogy a közművelődés helyi finanszírozását nagyobb részt saját forrásból igyekeznek az önkormányzatok biztosítani. A kisvárosok közül a kulturális kiadások teljes összegéből a legtöbb saját erőt Nádudvar önkormányzata biztosítja, (10,1%), míg legszigorúbb Tapolca önkormányzata, hiszen ott teljes ágazati kiadások majd’ felét (45, %) teszi ki a normatíva.

Kisvárosi tendencia a közművelődési –és közgyűjteményi normatíván kívül más normatívák, cél-és feladattámogatási források beépítésének szándéka a közművelődésbe (pl. Budaörsnél a színházi normatíva a Játékszín működtetésébe, Keszthelyen, Kunszentmiklóson, Nádudvaron az oktatási normatíva az önkormányzati fenntartású ÁMK feladatellátásába).

Nádudvaron az integrált, többcélú intézmény fenntartási, működési kiadásainak fedezete céljából az önkormányzat alapfokú művészeti képzéssel és felnőttképzéssel bővítette intézménye feladatait, bevonva így új, központi fejkvótát a finanszírozásba.

Tapolca is e körbe tartozik, ahol – információink szerint a szakfelügyeleti vizsgálatot követő esztendőben – az önkormányzat saját erőből és az elnyert revitalizációs pályázati pénzből helyreállította egyik épület-együttesét és Általános Művelődési Központot hozott létre.

Az újabb központi szubvenciós csatornák megtalálásában nagyvárosi tendencia némely nagy-múltú művészeti közösség intézményesülése Győrben (Győri Balett), Miskolcon (Szimfonikus Zenekar, Bartók kórus), Egerben (Szimfonikus Zenekar), Nyíregyházán (Nyíregyházi Cantemus Kórus).

A hivatásos művészeti közösségnek járó központi támogatás csökkenti a nagyvárosok saját kulturális jellegű előirányzatait, a fenntartásukra és működtetésükre szánt összeget, miközben az éves költségvetésbe ágyazottan összességében emeli a település kulturális ráfordításainak összegét.

A vizsgált dokumentumok arról tanúskodnak, hogy mindkét várostípus éves költségvetéséből biztosítja a törvényes közművelődési feladatellátás anyagi feltételeit.

A kisvárosok helyi közművelődési feladatellátása intézményesült formái a nagyvárosokhoz hasonlóan szintén változatosak.

A nagyvárosoknál általános jellemzőként kijelenhetjük, hogy minden településen – a törvényben foglaltaknak megfelelően – a közművelődési feladatellátást (a nyilvános könyvtári ellátáshoz hasonlóan) elsősorban intézmény-fenntartással biztosítja az önkormányzat.

A nagyvárosokban a központi és több külterületekkel rendelkező illetve szórványos településszerkezetű városok többsége integrálta intézményeit és művelődési – vagy szabadidő központot hozott létre hozzá tartozó telephelyekkel, közösségi színterekkel.

Két fő intézménytípus a jellemző:

·        a “kultúrpalota”- jellegű művelődési központ,

·        a közoktatási törvény hatálya alatt álló általános művelődési központ.

Nagyvárosi tendencia a közhasznú társaságok megjelenése a területen. Ennek egyik oka lehet e szervezeti formának a kulturális piachoz jobban alkalmazkodó, több gazdasági lehetőséggel, és így az alaptevékenységbe visszaforgatható bevétellel bíró tevékenységköre, másik pedig az önkormányzatok inkább feladat- és program – finanszírozó, mint intézmény-fenntartó szemléletváltása. (Mint ismeretes, ezek a közhasznú társaságok korábban művelődési házként működő, másrészt művészeti jellegű intézmények, vagy piacorientált tevékenységet végző szervezetek /média, bevétel centrikus állatpark, vadaspark/ voltak, vagyis nem újonnan létrejött, a kulturális piacon ismeretlen szereplők. (Ilyen van Egerben- Művészetek Háza Kht, Ifjúsági Ház Kht, VTV Kht, Nyíregyházán- a Városi televízió Kht, Nyíregyházi Állatpark Kht, Miskolcon a Városi televízió Kht, Operafesztivál Kht, Szegeden az Ifjúsági Ház Kht, Győrben az Állatkert Kht, VTV. Kht néven).

A kisvárosokra – méretükből fakadóan is – nem jellemzőek a külterületek, lakókörzetek, több, korábbi településből történő egyesülések (ettől eltér Kisbér, Tapolca, Fertőd,).

Kisvárosokban a nagyvárosoktól eltérően az ágazatban kevésbé fordulnak elő közhasznú társaságok és a művészeti közösségekre sem jellemző az intézményesülés. Ezek oka lehet, hogy a helyi feladatellátásban egyik sem lenne gazdaságos.

 

Az önkormányzatok helyi közművelődési feladatainak szervezeti kereteire vonatkozóan itt is kijelenthetjük, hogy a feladatellátást elsősorban intézményi formákban – de nem kizárólag fenntartásban – biztosítják.

A kisvárosokra ugyanúgy vonatkozik az 1997. évi CXL. törvény 78.§- ában foglalt  közművelődési intézmény biztosításának kötelezettsége, mint a nagyvárosokra. Ennek eleget tehetnek intézményfenntartással vagy közművelődési megállapodáson keresztül történő feladatellátással.

Ez azt jelenti, hogy a közművelődési feladatok ellátását a különböző kisvárosok különbözőképpen oldják meg.

Melyek ezek szervezeti keretei?

Itt három fő típust találhatunk:

·        a klasszikus közművelődési intézményeket,

·        az integrált, többcélú általános művelődési központot,

·        az összevont, többfunkciós közös igazgatású létesítményeket.

A kisvárosok – nehezebb anyagi körülményeik miatt –több helyen racionalizáló lépésekre szánták el magukat, közös igazgatás alá vonták intézményeiket (pl.: Kisbér, Tamási), ill. új források bevonása érdekében bővítették eddig végzett feladataikat (pl.: Nádudvar).

A kisvárosok vizsgálatánál feltűnő, hogy ún. klasszikus közművelődési intézményt (művelődési házat, művelődési központot), amelyek alapfeladataikban “csak” közművelődési tevékenységet végeznek, a vizsgált városokban ritkábban találunk az önkormányzatok fenntartásában (csak Bicskén, Budaörsön, Nagymaroson, Tamásban, Pilisvörösváron), mint a nagyvárosokban.

Általános művelődési központ van Keszthelyen, Kunszentmiklóson, Nádudvaron, Tapolcán, összevont, többfunkciós, közös igazgatású intézmény van Kiskőrösön, Kisbéren, Szentlőrincen, Simontornyán.

Az összevont intézményeknél több esetben feltűnő, hogy a létesítménynek nem az önkormányzat a fenntartója, az ingatlant – megállapodás formájában – a feladatok végzésére üzemeltetésre a feladatellátó szervezetnek (Kiskörösön kht -nak, Simontornyán egyesületnek) átadja, az önkormányzat csak a megállapodásban rögzített közművelődési szolgáltatásokat finanszírozza.

A kötelező, intézményesült feladatok közművelődési megállapodáson keresztült történő ellátását választotta még Tapolca, és – a saját fenntartású intézményrendszerén túl, a fiatalok közművelődésének segítésére – Budaörs.

 

Több településen működik ugyan “helyőrségi művelődési otthon, ún. HEMO” de ma már helyőrség, igazi művelődés és valódi otthon nélkül (Tapolca, Kiskőrös, Keszthely).

 

Figyelmet érdemel Pilisvörösvár kulturális feladatellátása. Az önkormányzati fenntartású művelődési ház ás városi könyvtár szolgáltatásainak biztosítása mellett – mivel a település lakosainak többsége németajkúnak vallja magát – az erős nemzetiségi identitás a kulturális hagyományőrzésben markánsan megjelenik. A Német Nemzetiségi Kisebbségi Önkormányzat saját közösségi házzal, kulturális pályázati alappal rendelkezik, melyekkel, mint intézményi háttér biztosításával és anyagi ráfordítások formájában támogatja a sváb tradíciókat őrző ápoló és nyilvánosság elé táró közösségeit.

 

Az intézményesült formákban anomáliákat fedeztünk fel, melyek az alábbiak:

·        Egyesületi alapítású és fenntartású intézmény nem minősül költségvetési szervnek, hiszen a Munkahelyi Művelődési Intézmények Egyesülete rendelkezik költségvetési szervek alapításának jogával.

(Költségvetési szervek alapítására csak az Áht.-ban nevesített közjogi személyek jogosultak. /Országgyűlés, Kormány, fejezetgazdák, helyi – és kisebbségi, – továbbá országos kisebbségi önkormányzatok, köztestületek. Így hatféle költségvetési szerv típus létezik: központi, helyi önkormányzati, helyi kisebbségi önkormányzati, társadalombiztosítási, országos kisebbségi önkormányzati és köztestületi/.)

A szakfelügyeleti jelentésben azonban az intézményt (!) költségvetési szervként kezelik. Az egyesülettel kötött együttműködési megállapodás pedig sem formailag sem tartalmilag nem felel meg a közművelődési megállapodás kritériumainak. (Simontornya)

·        Az önkormányzat saját fenntartásában korábbról van ugyan közös igazgatású, összevont közgyűjtemény /könyvtár+ múzeum/, másrészt támogatott ugyan és más fenntartású közművelődési feladatokat végző intézményeket közművelődési megállapodáson keresztül, de önmaga nem tart fenn klasszikus közművelődési intézményt.

A részvénytársasági tulajdonú, kht –és egyesületi üzemeltetésű intézmények pedig nem minősülnek költségvetési szervnek. Az önkormányzat pályázatot nyújtott be korábbi közösségi épület revitalizációjára, de ennek célja az volt, hogy a helyi nevelési-oktatási intézmény és a művelődési ház összevonásával Általános Művelődési Központot hozzanak létre, mely a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény alapján tanév közben nem volt lehetséges, erre ezért később került sor. (Tapolca)

·        Az önkormányzat megszüntette ÁMK-ját és az 1997. évi LXV. törvény életbe lépése óta mulasztásos törvénysértést követett el azzal, hogy a – szakfelügyelet vizsgálat megállapítása szerint, bár közgyűjteménye, művészeti intézménye van – nem biztosítja a város lakosságának a közművelődési intézményt. Közösségi színteret programokhoz keresnek a városban, a közművelődési feladatok többségét a Polgármesteri Hivatalban végzik. (Fertőd)

 

Tendenciaként megállapítható, hogy a kisvárosokban a nagyvárosokhoz képest magas a település múltját, történelmi értékeit, kulturális hagyományait leginkább őrző és bemutató formák, a tájházak, helytörténeti múzeumok száma (71,4%).

Ez azért is érdekes, mert ilyen közgyűjtemények fenntartása nem kötelező, hanem vállalt feladatuk az önkormányzatoknak.

Megfigyelhető, hogy a kisvárosi önkormányzatok néha az intézmények működési kiadási előirányzatain belül a költségvetésébe ágyazottan a létesítményi berkeken belül tevékenykedő közösségek burkolt finanszírozását is végzi. (pl. Tamási, Pilisvörösvár).

Tény az is, hogy a nagyvárosokhoz képest nagyobb arányban élnek tevékenység-és feladatfinanszírozással, melyeket elsősorban a településen működő számos civil szervezet támogatásának formájában gyakorolnak.

Ennek több változatát ismerhetjük meg:

·        Közvetlen, képviselő-testületi költségvetési támogatással (pl. Simontornya, Fertőd, Kisbér, Kunszentmiklós);

·        Céltartalék képzésével bizottsági hatáskörben pályázat útján (Budaörs, Keszthely, Kiskőrös, Nagymaros, Tapolca);

·        Kvázi céltartalék képzésével /köz/alapítványi hatáskörben (Bicske, Nádudvar, Szentlőrinc);

·        Közvetlenül, pályázat útján kisebbségi önkormányzati költségvetéséből (Pilisvörösvár);

A kisvárosokban is magas a civil szervezetek, művelődési-művészeti közösségek és sportszervezetek száma. Sok az egyesület, másrészt az önkormányzatok által alapított vagy támogatott /köz/alapítvány.

Ez utóbbiak magas arányának egyik lehetséges oka az alapítványok, a gazdasági társaságok és vállalkozások gazdálkodásának szabályozásában található: Az alapítványok támogatására vonatkozó kedvezőbb adózási és jóváírási feltételek miatt így próbálnak támogatókat találni a helyi közművelődés finanszírozásához.

A művelődési-művészeti egyesületek magas aránynak több oka lehet:

·        egyrészt az önkormányzatok azon feladatfinanszírozó szemléletéből és magatartásából is fakadhat, hogy a közművelődési témákban különböző feladatokra kiírt pályázatok, az elnyerhető támogatás “vonzereje” elősegíti a közösségek számának növekedését.

·        másodrészt a kisebb városokban, a szűkebbre szabott közéleti színtérben, “ahol szinte mindenki ismer mindenkit”, a helyi közösségek erőteljesebb nyomást tudnak gyakorolni a hatályos jogszabályokban biztosított jogaik érvényesítésére, az önkormányzatoknak törvényben előírt támogatási és együttműködési kötelezettségeik teljesítésére,

·        harmadrészt a közművelődési tevékenységek közvetlen vagy pályázati eljárásban történő támogatása az önkormányzatok számára egyszerűbbnek és olcsóbbnak minősülhet, mint a Kjt. miatt költségesebb intézményfinanszírozás.

 

A nagyvárosokhoz hasonlóan a vállalkozások, mint szponzorok még mindig elenyésző tényezők a kultúra-finanszírozásban. A vizsgált városoknál csak három esetben találtunk szponzorációt. (Alström- Kunszentmiklós, Borok Háza-Kiskőrös, Nagisz Rt. Nádudvar).

A nagyvárosoktól eltérően önkormányzati társulásban fenntartott intézmény kisvárosokban nincs. E településtípuson azonban – szemben a nagyvárosokkal – előfordul más, nem önkormányzati fenntartású intézmény közös működtetése (Simontornya, Nádudvar).

A kisvárosok mintegy felében van a zeneiskola és a helyi közművelődési feladatokat is ellátó szabadidős, rekreációs és multifunkcionális sportlétesítmény, sportcsarnok, sportcentrum.

 

A földrajzi és demográfiai jellemzőkből adódóan a kisvárosokban az információk, közéleti hírek gyorsabban terjednek, és az óhatatlanul előforduló torzulások is hamarabb megjelennek, ezért különösen fontos korrekt, gyors és pontos szakszerű tájékoztatás, a közérdekű információk “áramoltatása” és a magas színvonalú közműsor –szolgáltatás.

A kisvárosok 43%-ában működik helyi televízió, melyeket az önkormányzatok (az írott sajtóval együtt) kiemelten – együttműködési megállapodás, szolgáltatási szerződés alapján – támogatnak. A nagyvárosoktól eltérően azonban ezek többsége nem a városi önkormányzatok által alapított televíziós társaság.

 

Az intézmények fenntartásának kérdésében megállapítható, hogy a kisvárosi önkormányzatok – a nagyvárosokhoz hasonlóan – kulturális intézményeiket többségükben egyedül tartják fenn.

A település –típusra vonatkozó jogszabályi kötelezettségekből, regionális és megyei szerepkörökből adódóan megyei vagy központi fenntartású kultúraközvetítő intézményt nem kell fenntartaniuk ill. biztosítaniuk. Ezek ellenére – az említett helyi közgyűjteményeken túl található ilyen intézmény több kisvárosban is.(pl.: Fertőd, Keszthely, Kiskőrös).

Az önkormányzati támogatás ágazatra vonatkozó szerkezetét tekintve kimutatható, hogy az említett három fő intézménytípus (művelődési otthon, integrált-többcélú, összevont-többfunkciós) kereteiben és a szakmailag önálló könyvtárakban folyó közművelődési és közgyűjteményi munka támogatottságának arányát tekintve a közgyűjteményi feladatellátás finanszírozása a vizsgált kisvárosok 50%-ban jóval magasabb a közművelődési feladatokra fordított összegnél (Bicske, Budaörs, Fertőd, Keszthely, Kiskőrös, Kisbér, Nagymaros).

A nagyvárosokhoz hasonlóan itt is látható, hogy az ágazaton belül jelentős különbség van a fenntartói finanszírozásban a közművelődési intézmények, illetve a közgyűjtemények között. A közművelődési tevékenységrendszer intézményesült feltételeinek anyagi megbecsülése a kisvárosok esetében kevesebb a nagyvárosi önkormányzatokénál (Kiskőrösön majd’ kétszerese a közgyűjteményi feladatellátás támogatása a közművelődési ráfordításoknál).

A közművelődési tevékenység kiemelt támogatása csak két helyen, Tamásiban és Pilisvörösváron jelenik meg.

Míg a magasabb támogatottságú közgyűjtemények (61%) kevés bevételt termel, addig a közművelődési intézmények az alacsonyabb támogatás ellenére (41%) a magasabb kötelező bevételi előirányzatokat is képesek néha túlteljesíteni.

A kisvárások mutatóit a nagyvárosok adataival összevetve (közművelődési feladatok (48,5%), közgyűjteményi, művészeti feladatok (51,5%) látható tendencia az arányeltolódás, mely arra enged következtetni, hogy a kisvárosok inkább közgyűjteményi feladatokat támogatnak kultúrafinanszírozó szerepvállalásukban, mint a közművelődési tevékenységköröket.

Az is megállapítható, hogy a kisvárosok a kötelező feladatok ellátása mellett sokkal kevesebb fakultatív feladatokat végeznek.

A kisvárosi intézmények gazdálkodási jogköreit szemlélve a nagyvárosokhoz képest kevesebb az előirányzatok feletti jogosultságot és a gazdálkodás megszervezésének módját tekintve önálló költségvetési szervek száma (35,71%). Ilyen csak Bicskén, Budaörsön, Kunszentmiklóson, Keszthelyen és Nagymaroson van.

Az intézmények működését tekintve megállapítható, hogy a többségükben “részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv” besorolás ellenére szakmai önállóságukban szabadabban mozognak, a fenntartó önkormányzatok autonómiájukat ritkábban sértik meg, kevésbé presszionálják őket, mint a nagyvárosok estében. Nem működnek akkora költségvetéssel, munkájuk nem befolyásolja úgy a helyi közéletet, hogy jelentős politikai súlyuk legyen.

E “szabadság” ára a restriktív költségvetés, a magas kötelező bevételi előirányzat teljesítésének számonkérése.

Az önállóan gazdálkodó költségvetési szervek jogosítványait (a felelősséggel arányban lévő gazdasági-szakmai feladatok önálló tervezhetőségét, végrehajtásának ütemezhetőségét, a pénzkezelés, menedzselés és előirányzat-felhasználás viszonylagos rugalmasságát, önállóan láthatják el a kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, utalványozás, az érvényesítés pénzgazdálkodási területeit) az összevont, többfunkciós, közös igazgatású intézmények (Kiskőrös, Kisbér, Szentlőrinc, Simontornya) azonban nem élvezik.

A kisvárosi intézmények többsége tehát részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, mely besorolás hátránya (a csak bér-és létszámgazdálkodást érintő önállóság, házipénztárban néhány tízezer Ft –os keret mellett), hogy a felelősséggel és a lehetőségekkel, gyakran az éves és jóváhagyott szakmai munkatervekkel, annak végrehajthatóságával,, a pénzkezelés, menedzselés, reklám-és PR –tevékenység fontosságával, esetenként sürgősségével nincs sem összhangban sem szinkronban az előirányzatok-felhasználhatósága. Akár a GAMESZ, akár a Polgármesteri Hivatal az, amely az intézmény gazdálkodási feladatait végzi – mint globális szemléletű, “hiány-elosztók” –, nem a kulturális ráfordításokat, hanem más szakfeladatokat (pl. épületfenntartás és korszerűsítés, diákotthoni, kollégiumi ellátás, intézményi étkeztetés, közutak, hidak üzemeltetése, fenntartása, igazgatási tevékenység, közegészségügyi és járványügyi ellátás, gondozás, humán egészségügyi tevékenység, szociális ellátás,) részesítenek előnyben.

A gazdálkodási rendszer kötöttsége, viszonylagos rugalmatlansága és túlszabályozottsága miatt az intézményvezetőknek kevéssé tudnak a kihívásokra kreatív megoldási lehetőséggel reagálni. Ezek hiánya a szakmai munkát is vontatottá teszi.

Ahhoz, hogy az intézmények pontosan nyomon kövessék kiadásaikat és bevételeiket, e rendszerben kénytelenek saját nyilvántartást vezetni, számlamásolatokat maguknál tartani, amely többletmunkát és plusz, felesleges kiadást is jelent.

Bár az ÁMK -k jórészt önállóak, esetükben az oktatási feladatok vannak túlsúlyban.

Mivel az intézménytípus a közoktatási törvény hatálya alá esik, a kiadásokról döntéseket hozók nem a kulturális szakember szemével nézik a közművelődés feltételeinek finanszírozását, a feladatellátást.

A kisvárosokban az ÁMK-król kialakult általános, nagyvárosi tapasztalatoktól eltérően úgy tűnik, hogy az intézményekben az oktatási és a közművelődési célokra szánt összegek nem keverednek, szakmai, emberi konfliktusokat nem okoznak a prioritás-meghatározások, nincsenek gazdálkodási anomáliák.

Itt is jellemző azonban az, hogy az egyes feladatcsoportok nem épülnek egymásra, egymástól függetlenül léteznek.

Ellentmondásos, hogy a bár a hatályos jogszabályok elismerik az integrált feladatellátás létét, ugyanakkor a szabályozók alapján készült különböző statisztikák, beszámolók, gazdálkodási szakfeladatok megkövetelik, hogy ágazatonként történjen a nyilvántartás.

Ez vonatkozik a személyekre, a gazdálkodásra és a pénzügyre. Az ÁMK-k nagyobb részénél megtalálható az ágazati tagoltság, de ez csak az elkülönült munkavégzést erősíti.

A kiadások szerkezetét és az egyes szakfeladatok közötti megoszlását tekintve az intézményi épületek állagmegóvási, karbantartási költségei általában a közművelődési szakfeladatot terhelik. 

Kisvárosok és nagyvárosok ÁMK-ira egyaránt igaz, hogy az infrastruktúra, az eszközök és a berendezések, a létesítmények, helyiségek az egész napos kihasználtság miatt sokkal gyorsabban amortizálódnak, nagyobb odafigyelést, gyakoribb eszközpótlást, tatarozást, karbantartást és felújítást igényelnek, mint egy klasszikus közösségi ház.

Az önkormányzatok által fenntartói támogatásban részesülő intézményekre vonatkozóan a költségvetési szervek kiadásainak két előirányzat-csoportja van:

• a működési célú (rendszeres és nem rendszeres, továbbá külső személyi juttatások, a munkaadót terhelő járulékok, ellátottak juttatásai, anyag-és kisértékű tárgyi eszközök, szellemi termékek, dologi kiadások),
• a felhalmozási célú (nagyértékű tárgyi eszközök /beruházás, felújítás/, immateriális javak) költségek.

Az önkormányzati fenntartású intézmények bevételei központi, önkormányzati (fenntartói) támogatásokból, egyéb szervektől átvett pénzeszközökből, külföldi segélyekből, adományokból az alap -és kisegítő tevékenységekből, járulékos –és vállalkozásban végezhető szolgáltatásokból, Áfa-bevételekből és visszatérítésekből, ill. előző évi pénzmaradványból lehetségesek.

Az intézmények önkormányzati támogatása a nagyvárosok esetében 72% volt, míg a kisvárosoknál ez valamivel kevesebb, 69%. Felsejlik, hogy itt tendencia is lehetséges, de az is elképzelhető, hogy az adat nem szignifikáns, hiszen a 3%-os statisztikai hiba –százalékon van, ezért érdemes lenne tovább vizsgálni, hogy e különbség valóban különbség-e.

Amennyiben igen, akkor ez azt is jelezheti, hogy a kisvárosok a restriktívebb és mértékében kevesebb kulturális kiadásainak területét más arányban osztják fel: az intézményfinanszírozás helyett inkább a közösségek tevékenységét, működését és programjaikat támogatják.

Az intézményi kiadások nemeit tekintve az összes kiadás 52%-a fordul személyi kifizetésekre és azok járulékaira, 37%-a dologi-, tárgyi-, állóeszköz-fenntartási-, közüzemi-, felhalmozási kiadásokra, szolgáltatásokra, immateriális javakra és a szakmai tevékenységre, 11%-uk felújításra, beruházásokra.

Ezek az arányok a nagyvárosi mutatókhoz hasonlóak, ami azt jelenti, hogy az azonos típusú intézmények kiadásainak szerkezete település-nagyságrendtől függetlenül, arányaiban megegyeznek.

Az önkormányzatok működési támogatása az intézmények kiadásainak 69%-os finanszírozásával a személyi jellegű kiadásokat és azok járulékait fedi le teljesen. Ez azt mutatja, hogy a működéshez szükséges dologi, állóeszköz-fenntartási, karbantartási, üzemeltetési költségekből, anyagi-és kisértékű tárgyi eszköz-beszerzésekből, felújítási, beruházási – felhalmozási kiadásokból, továbbá a szolgáltatások vásárlásából és az immateriális javak költségeiből csak 16,6%-ot finanszíroz.

A többit az intézmények saját, összességében magasnak mondható működési – és pályázati- bevételeikből finanszírozzák.

 

A tartalmi munka költségeinek “kitermelése” is az intézményekre hárul, sőt a felújításokban, fejlesztésekben is részt vesznek, kötelező bevételeinek túlteljesítéséből maguk fedezik azokat. Így ezek a feladatok a költségvetési előirányzatban vagy az előirányzat-módosításokban nem minden esetben szerepelnek.

A nagyvárosokhoz képest jelentős eltérés, hogy Bicske kivételével vállalkozói tevékenységet a közművelődési intézmények nem végezhetnek.

A költségvetési szervek a kiadásaikat fedező bevételeiket csak alap- és járulékos, kisegítő-kiegészítő tevékenységekből, szolgáltatásokból, (18,4%), pályázati  bevételekből (7,7%) továbbá szabad kapacitásuk kihasználásának maximalizálásával szakmailag a funkcionális gazdasági tevékenységekből (pl. helyiségek -, eszközök bérbeadása, szociális vásárok, árubemutatók) biztosítják.

A nagyvárosok ezen mutatóival (16,7% : 5,4%) összevetve látható, hogy a kisvárosok intézményei erősebben rászorulnak a pályázati bevételekre és az életben maradásukat jelenti a bevételi előirányzatuk teljesítése. 

Az önkormányzati támogatásban a szakmai munka közvetlen támogatása csak három kisvárosban tapasztalható (Tamási, Pilisvörösvár, Nagymaros).

Mint korábban utaltunk rá, az alkalmazottak személyi kiadásai jelentősen megterhelik az önkormányzatokat, ezért a létszám-csökkentések és intézményi összevonások után az önkormányzatok nagyobb arányban éltek az Áht. által biztosított jogkörrel, mely szerint átadott pénzeszközök formájában nyújtottak támogatást a helyi egyesületeknek és alapítványoknak közművelődési programjaikra és működésükre.  

A kisvárosi önkormányzatok ágazati fejlesztési elképzeléseit, szabályozó dokumentumait tekintve megállapítható, hogy a kisvárosok 36%-a a település kulturális fejlesztésére vonatkozó koncepcióval és – mint írtuk, 43%-uk – a közművelődési törvényben kötelező jellegű helyi rendelettel nem rendelkezik.

A létező tervek nem eléggé kidolgozottak, a költségvetésük is hiányos, nem eléggé részletezett. Közös jellemzőjük, hogy vagy a gyógyturizmust megcélzó és a természeti értékekre építő infrastrukturális beruházásokra vagy sportcsarnokok építésére vonatkoznak, azaz lényegükben nem közművelődési fejlesztési tervek.

A kisvárosok fejlesztési és beruházási költségei valamivel magasabb a nagyvárosokénál, de szépséghibájuk, hogy ezek nagyrészt az idegenforgalmi vonzerőt növelő, közművelődési szolgáltatásokat csak járulékosan nyújtó létesítményekben, sportcsarnokok építésében gondolkodnak.

Mindkét típusban az önkormányzatok az ágazatra elsősorban, mint önkormányzati vagyonra figyelnek.

A nagyvárosok önkormányzatai jelentős figyelmet fordítanak a számukra kiírt központi pályázati lehetőségekre és élnek is azokkal. Nagyobb beruházásaikra (pl. színházi rekonstrukciók, könyvtári tetőtér-beépítések, intézményfejlesztés, épület-bővítés, hozzáépítés) címzett, esetleg cél-támogatást igényeltek. Ezen település-típusban a központi támogatást köztéri alkotások, emlékparkok létrehozására, rekonstrukciókra, és főleg nagyrendezvényekre, fesztiválokra kaptak.

A kisvárosok a kapott támogatásoknál 6-szor többet költenek az ágazatot (is) szolgáló intézményekre, létesítményekre (672%-os önkormányzati beruházási arány).

Az összegek rekonstrukciókra, számítógépes beruházásokra, korábbi létesítmények renoválására, a többfunkciós sportlétesítményekre és kisebb részben rendezvényekre, a közművelődésre, annak már működő intézményeire fordítódnak.

A fejlesztések és beruházások önkormányzati önereje a kisvárosokban több mint 4-szerese a nagyvárosokénak.

Ehhez kapcsolódóan a költségvetési mutatókból megállapítható, hogy kisvárosok önkormányzatai eredménytelenebbek a pályázatokon, kevésbé figyelnek a pályázati lehetőségekre. Kivétel a közművelődési intézményhálózat újjáépítésére, revitalizációjára kiírt pályázat.

Nem jellemző a könyvtári- és közművelődési érdekeltségnövelő pályázaton való részvétel (Szentlőrinc és Tamási kivételével). A kisvárosok önkormányzatai közművelődési és könyvtárpártoló önkormányzat cím elnyeréséért is kevésbé pályáznak.

Ellenpélda Kunszentmiklós, hiszen ez utóbbi címért benyújtott és beruházási, rekonstrukciós, kulturális programokra vonatkozó pályázataival kiemelkedik a többi város közül. Talán ennek is köszönhető, hogy ÁMK-ja jó állapotú és kiválóan felszerelt.

Általános érvényűen kijelenthető, hogy, hogy az ÁMK-k jobb állapotban vannak, mint a többi intézmények, holott gyorsabban és erőteljesebben amortizálódnak.

A kisvárosok az eredményes pályázataikban elsősorban revitalizációra, rekonstrukciókra, eszköz-beszerzésekre, rendezvényekre és sportlétesítmények építésére kaptak központi támogatást, továbbá a vizsgált időszakban volt a Magyar Millennium Éve is, így a Millenniumi Kormánybiztosi Hivatal programfinanszírozásából is részesültek.

Az intézményi finanszírozáson kívüli önkormányzati kulturális kiadások forrásait és az ezek feletti rendelkezési jogosultságot illetően a nagyvárosoktól eltérő a kép.

A nagyvárosok költségvetésükből pályázati alapot hoznak létre a településen működő közösségek tevékenységének, programjainak, a település nagyrendezvényeinek támogatására.

Ezen keret pályázati eljárásban történő felosztásának, a pályázatok kiírásának és a pályamunkák elbírálásának jogát ritka esetben a közgyűlés/képviselő-testület magának tartja fenn (Szeged, Gyula). A többi nagyváros esetében delegált hatáskörben szakbizottságra bízza a képviselő – testület e kulturális céltartalékot.

A keretösszeg mértéke általában nagyobb a pályázati keretnél, más kulturális feladatokon belüli tevékenységek (pl. köztéri alkotások felállítása, nemzeti ünnepek megrendezése, művészeti ösztöndíj biztosítása, kiadványok megjelenésének támogatása, közösségek – kiemelt művészeti együttesek, népfőiskolák, tudományos műhelyek címzett támogatása) is szerepelnek benne.

A kisvárosoknál is – mint korábban leírtuk –, az önkormányzat szintén támogatja a művelődési közösségeket, a kulturális programokat és rendezvényeket.  A települések képviselő –testületének azonban csak a fele hoz létre ezek finanszírozására kulturális céltartalékot, míg másik fele a saját költségvetési rendeletükbe ágyazottan, címrendben megnevezve közvetlenül vagy általános céltartalékából ad hoc jelleggel támogatja a város nem intézményesült kulturális értékeit.

Azokon a településeken (Bicske, Budaörs, Keszthely, Kiskőrös, Nádudvar, Nagymaros, Szentlőrinc), ahol céltartalékot képeznek, ott ezek felosztását tematikus pályázatok kiírásával és a beérkező pályamunkák elbírálásával teszik meg.

Meglepő azonban, hogy ezeknek a keretösszegeknek jó része felett esetenként nem az önkormányzat által létrehozott és SZMSZ-ben feladat- és hatáskörrel rendelkező ágazati szakmai bizottságok, hanem az önkormányzat által alapított /köz/alapítványok diszponálnak (Bicske, Nádudvar, Szentlőrinc).

 Ennek egyik, valószínűsíthető okára már utaltunk: az alapítványok, programok finanszírozásába – a korábban említett kedvezmények miatt – külső szponzorokat, támogatókat és adományozókat képesek bevonni.

E keretösszeg nem nevezhető igazi céltartaléknak, mert nem az önkormányzat választott testülete osztja el átruházott hatáskörben, hanem már eleve átadott pénzeszközként jelenik meg. A kisvárosokban a kulturális kiadások 3,7%-át a céltartalék, mely kevesebb a nagyvárosokénál (5,9%).

Ennek egyik valószínű oka, hogy a kisvárosok a helyben működő közösségeiket jelentősen támogatják közvetlenül is.

A kisvárosokban közművelődés részének tekintik a helyi sportéletet is.

Sajnos a sportrendezvények kiadásairól feldolgozható információt nagyon keveset kaptunk, bár mindegyik szakfelügyeleti jelentés kiemeli a jelentőségüket. Tudható, hogy a települések több mint fele rendelkezik sportlétesítménnyel és a többiben is sportegyesületek, klubok igen nagy sportbaráti létszámmal tevékenykednek.

A két település-típus intézményeinek pályázati bevételeinek adataiból megállapítható, hogy, a nagyvárosokban a költségvetési szervek pályázati az önkormányzati pályázatoknál eredménytelenebbek, míg a kisvárosok esetében ez fordítva igaz.

A kisvárosi önkormányzatok pályázati sikertelenségével szemben (pl.: pályázati önrész is csak Bicskén, Tapolcán és Fertődön volt) az intézmények pályázatai eredményesebbek (magasnak mondható Tapolcán, Bicskén, Budaörsön, Fertődön, Keszthelyen, Kisbéren, Simontornyán és Nádudvaron).

A kulturális közösségek pályázatainak eredményeiről kevés az információnk, de jellemző, hogy igen nagy számban nyújtanak be pályázatot egy-egy helyi vagy központi kiírásra.

Az egyes települések polgármesteri hivatalainak “művelődésszervező” szerepében jelentős és negatív előjelű eltérés található a nagyvárosok hivatali, a fenntartót képviselő döntés-előkészítő, döntésvégrehajtó és törvényességi ellenőrző feladatellátásához képest.

A helyi kulturális irányítás szakmai munkája több helyen nem tekinthető törvényesnek. Ezek az alábbiak:

• A hivatali feladatokat Kisbéren a szakfelügyeleti jelentés készítésének idején vállalkozó végezte,
• Nádudvaron képviselői jogállású tanácsnok.

A szabályos feladatellátás határát súrolják a következők:

• Nincs önálló az ágazatot felügyelő és összefogó hivatali szervezeti egység (iroda, osztály, csoport)

Ø      Szentlőrincen (itt oktatási referens végzi a hivatali kulturális ügyintézést),

Ø      Pilisvörösváron (a szakfelügyeleti jelentést készítő közművelődési szakértő szerint a tanügy-igazgatási szakember rendkívül túlterhelt),

Ø      Tamásiban (részmunkaidős nyugdíjas pedagógus látja el a köztisztviselői feladatokat).

A polgármesteri hivatalok közművelődéssel foglalkozó szakemberei többnyire maguk szervezik az önkormányzat kiemelt, helyi és hagyományos ünnepségeit, másrészt a nemzeti- és az állami ünnepeket. Ezek megvalósításában elsősorban saját intézményeikre, azok apparátusára és infrastruktúrájára támaszkodnak. A rendezvények finanszírozásáról a képviselő – testületek, közgyűlések döntenek a hivatalok által összeállított előzetes költségvetés alapján, és a hivatalok fizetik ki a számlákat is. Külső szervvel megbízásos jogviszonyt a lebonyolításra akkor kötnek, ha a saját feltételrendszer nem megfelelő, vagy hiányos a színvonalas lebonyolításhoz (pl. színpad-szerelés, szállítás, dekoráció, háttér, scenika, kültéri hangosítás, világítás).

 

Az önkormányzatok – mint azt már előzőekben leírtuk –, helyi közösségeiket kiemelten támogatják gyakran nem csak intézményeik mellett, hanem helyett is. 

Míg a nagyvárosok kulturális kiadásainak csak 4, %-a, addig a kisvárosokénak 13%-a fordítódik a közösségek támogatására.

A sportélet finanszírozása a kisvárosnak szintén kiemelt fontosságú. Ezt látjuk a  sportszervezetek támogatásából, melynek mértéke ötszöröse a kulturális szervezetek finanszírozásának.

Mint tudjuk, a városok az intézménybiztosítási kötelezettségnek közművelődési megállapodásban is eleget tehetnek.

A vizsgált önkormányzatok az 1997. évi CXL. törvény 79.§-ában leírt lehetőséggel –először többen is élnek. Említettük, több közművelődési megállapodás is volt Tapolcán, Kiskőrösön. Együttműködési megállapodás van Simontornyán, amely tartalmában csak részben felel meg a közművelődési megállapodás kötelező tartalmi elemeink.

Hasonló megállapodások vannak Tamásiban, Szentlőrincen, Budaörsön is.

Említettük, a helyi televíziókkal kötött megállapodások általában egy – egy témára vonatkozó együttműködést, szolgáltatás –vásárlást jelentenek.

Tekintettel arra, hogy a településeken működő civil szervezetek milyen nagy számban –és gyakran az önkormányzatok helyett is – végeznek közművelődési tevékenységet, érdemesebb lenne az önkormányzatoktól átvállalt feladataikra velük közművelődési megállapodásokat kötni. 

Megállapítható, hogy a kisvárosok jobban élnek ezzel a lehetőséggel, mint a nagyvárosok (15,6% : 2,6%), mint a nagyvárosok.

A kisvárosokban kulturális hagyományaik őrzésében aktívabbak a helyi kisebbségi önkormányzatok, mint a nagyvárosok esetében.

Szembetűnő az intézményt is fenntartó és pályázati alappal bíró Német Nemzetiségi Kisebbségi Önkormányzat Pilisvörösváron és a szintén sváb hagyományokat őrző budaörsi kisebbségi önkormányzat működése.

Több kisvárosban található roma – és szlovák önkormányzat. A kisebbségi önkormányzatok saját önálló költségvetésükből különítenek el keretet kulturális identitásuk erősítésére.

A kisvárosokra jellemző, hogy jobban meggondolják milyen kulturális feladatokra mekkora összeget fordítanak, hiszen költségvetésük szűkösebb a nagyvárosokénál. Ezért olyan programokat támogatnak, melyek a helyi hagyományokat népszerűsítik, kiemelik a települési sajátosságokat és idegenforgalmi vonzerővel is bírnak. Szinte minden településen vannak un. …-i Napok, fesztiválok, tájjellegű nagyrendezvények, táborok.

Itt is elmondható, hogy a helyi muzeális közgyűjtemények, kiállítások mellett kiemelten támogatják a város kulturális vonzerővel bíró programjait.