Az Európai Unió, az európai polgár III.
“Kockakövek” az európai integráció legújabbkori történetéből
Sok olyan fogalommal találkozunk nap mint nap az írott és virtuális sajtóban, amit értünk is meg nem is (értjük, mert magyar nyelven fogalmazódnak, tartalmukat viszont nemigen, ezért különböző módon, nem egyformán értelmezzük). Származik is ebből elég probléma, mert a köznapi megértést sok esetben képesek ellehetetleníteni. Még mielőtt az Európai Unió meg (és át-)alakulásának történeti vázlat-térképére tekintünk, érdemes megkísérelni, – deffiníciós körülírásoktól sem rettenve – kissé “megmagyarázni” néhány alapvetőt közülük.
Mindenek előtt ilyen kulcsszó a külkereskedelem, amely klasszikus esetben az egyes nemzetgazdaságok üzleti, gazdasági, áru és szolgáltatási kapcsolatait jelenti, és amelyek az államhatárokon “át is haladnak”. A külkereskedelem természeténél fogva rendszeres és tartós kapcsolatot feltételez a partnerországok között. Valahol benne van a partnerválasztás rugalmassága is. A (külkereskedelem mentes) integráció ezzel szemben a benne résztvevő gazdaságokat képes egységesíteni (egységessé tenni) egy olyan folyamat során, amelyben az integrációban résztvevő országok – ma ilyenek az EU tagállamai - termelési rendszerei, piacai, szabályozásai, módszerei, gazdaságpolitikái összekapcsolódnak és egy idő után nem egyesülnek, hanem egységesülnek. Ebben a folyamatban, a külkereskedelem évek, évtizedek alatt lépésről lépésre, szervezetten-tervezetten veszíti el nemzetgazdasági jelentőségét. Az integráció mélyülésében van azonban olyan pont, ahonnan ésszerű visszaút már nincs, a korábbi rendszerek, a korábbi kapcsolatok már nem állíthatók vissza - persze lehet, csak óriási veszteségekkel. A külkereskedelem ilyetén az integráció megvalósulásának eszközévé válik, kapcsolatok kiszélesedésével, intenzivitásával jár. Ha az egyes országokban a hajlandóság is megvan, akkor a termelési tényezőkkel együtt – a munkaerő, a szolgáltatás, a tőke, az árú szabad mozgatása – ez köztudomású, hogy az Európai Unió négy alapszabadsága is, szükségszerűen a kereskedelem előbb-utóbb elveszti a “kül”, jellegét. Ha az összehangolás folyamatában az igazságügy, a védelmi politika, a közös belső ügyek (bevándorlás, bűnüldözés, infrastruktúrafejlesztés, szociális biztonság stb.) is ily módon közelítenek egymáséhoz, a tagállamok valamiféle föderatív, konföderatív nagy, a világgazdaságban is számottevő szerveződéssé válik.
Az integráció típusai között megtalálható a zárt és nyílt egyaránt. Ha a résztvevő országok a csatlakozás szabályait betartva esélyt és lehetőséget adnak más országoknak, a felvétel nyi-tottságát biztosítják, akkor nyílt, ha azonban az integrációt létrehozó országok kizárják későb-bi országok csatlakozását, nem véletlen a zárt elnevezés. A világban rengeteg az olyan szerveződés, amely nem titkoltan integrációs törekvésű, pályafutásuk a hosszú távú közös érdek türelmes végrehajtásán múlik A preferenciális vámövezet Európában sem ismeretlen fogalom. A résztvevő országok viszonossággal biztosítanak, elsősorban a vám területén előnyöket. De ilyen közismert az európai szabadkereskedelmi társulás is, amely a vám és nem vámjellegű akadályok egymás közötti lebontását jelenti. Mert “hát” a vám és a vám jellegű akadály minden történelmi korban meghatározta a partnerviszonyokat. A vámunió viszont – esetünkben az Európai Unió is- a liberalizált kereskedelmi övezetként egymás közötti vámok teljes eltörlését jelenti és evvel párhuzamosan a egységes vámok kivetését harmadik országokkal szemben.
Másfél évtizeddel ezelőtt még, no, és nem véletlenül Közös Piac-ként emlegettünk Európa nyugati felén erősödő országokat, ahol gazdasági mérőeszközök skálái messze mást mutattak a tőlük nyugatabbra fekvő (egykorvolt szocialista) országokénál. A jóval fentebbi dobogón a nemzetgazdaság-politikák egységesítése állt. Az integrációs folyamat-fonalkötegekből természetesen a lényegesebb dolgok is fonhatókká váltak, a kereskedelmi, a monetáris, a fiskális, az ipari, a mezőgazdasági politikák, a strukturális változtatás, a költségvetési biztonság, a humán- erőforrás, a szociális-jólét. Érdemes egy mondatot hozzátenni a “kerekség” miatt, ugyanis íróasztal mellett ezek után lehet még egy magasabb fokozatot is körülrajzolni a mai Európai Unióban, ez a politikai-gazdasági unió, abban az esetben ha a korábbi szuverén államok már egy közös államalakulatot – a klasszikus értelemben vett egyesült államot alkotnak.
Európa kettéosztódása
Jól tudjuk, nemzetállamok határai Európában soha nem volt egyértelműen meghúzhatók. A hatalmi fölény-döntötte országhatárok többé-kevésbé tudták csak tartani limesüket, valójában jelentős kényszerhatások együttese kellett ahhoz, hogy ma már létezik az az Európai Unió, amely az európai egység magvát velünk együtt alkotja.
Az európai egység-gondolatok évszázadokon átívelő illúziói, a nagy térgazdaság eszméje a politikai országhatárok erőszakos megváltoztatásra ösztönzött. Az európai függőségi területek újra felosztásának, elérhetőségének látszata bele is sodorta Európát két világháborúba A második világháború után azonban világossá vált, hogy a nemzetgazdaságok korlátait nem lehet erőszakos úton feloldani. Elkerülhetetlenné vált a gazdasági-politikai közeledés intéz-ményesítése. Európa kettészakadása mindezt csak generálta. Közép- és Kelet-Európa szovjet befolyási övezete (mi is) pedig ellenkező fordulattal a sztálini ideológián érlelet önellátó rend-szerek erőszakolt stabilizálását volt kénytelen elfogadni. Anakronizmusa: míg az inter-nacionalizmus eszme vezérlőelvként a hétköznapok mindenórájában és az élet minden színterén visszhangzott, a keleti nagy birodalom és szatelit országai a lehető legteljesebb autarchiára törekedtek gazdaságuk alakításában a nemzetközi együttműködés és az integráció legcsekélyebb jelét sem mutatva. Nem Európában, de ennek eredménye és végletesen végzetes formája ma is jelen van, elég, elég ha csak Észak-Koreára gondolunk. Így “rekesz-tődött ki” a háborutarolta Kelet-Európa az újjáépítését célzó támogatásokból, főképpen a nyugat-Európát később fellendítő mindent meghatározó Marshall tervből.
A második világháború után közvetlenül
A világgazdasági és politikai helyzet alakulása ezidő tájt teljesen világossá tette, hogy Európa Észak-Amerikával szemben teljesen háttérbe szorult, ez ugyan már az első világháború után is érezhető volt. Holott Európa addig a világgazdaság és világpolitika domináns tényezője volt évszázadokon keresztül. A XX. sz. azonban a gyors térvesztés évtizedeivel indult, jelezve, hogy a fennálló szerkezet nem kedvez az európai gyarmati birodalmaknak. A felbomlás kezdete, a belső erőforrások lemerülése az első világháborút lezáró paktumok, a nemzetállam kizárólagos érvényesülése mind mind előre vetítette az elkerülhetetlent, a második világ és Európa égetését.
A második világháború után a század zaklatott első évszázadának tanulságai legfontosabbja: egy új háború kitörésének megakadályozása. Erre esélyt csak a potenciális ellenfelek, ellenségek egymáshoz közelítésében, az integrációs törekvésekben látták a “nagy politika csinálók”.
A folyamatban kiemelkedő jelentőségű szerepe W. Churcill-nek volt, akinek 1946 márciusában, az amerikai Fultonban, majd Zürich-ben elmondott beszédeit máig is az európai integráció eszmei alapjaiként tanítják. Leegyszerűsítve két alapvető feladatot fogalmazott meg tisztán, egyértelműen és követhetően az egykor-volt Szövetségeseknek. Az első: egy újabb európai háború mindenáron való megakadályozása, a második a Szovjetunió további európai térnyerése. Az első megvalósítása a francia-német “tradicionális” ellentét feloldása, míg a második a katonai védelem megszervezése. Ez utóbbi azonban a lepusztult Európában az USA nélkül kivitelezhetetlen volt. Ennek érdekében 1949. április 4-én Washingtonban alá-írták az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének, a NATO (North Atlantic Treaty Organizations) megalakításáról szóló szerződéseket. A szerződés olyan kölcsönösség elvén alapul (és alapszik még ma is), amelyben megfogalmazódik az, hogy ha bármely tagállamot ér támadás, azt kölcsönösen valamennyiük elleni agressziónak tekintik és a katonai, a diplomáciai, a biztonságpolitikai lépések ennek megfelelően egységesek.
Nehezebb, és sokkal nehezebb kérdésnek bizonyult a nyugat-európai integráció irányába teendő lépések megtétele. A sok vitában sok elképzelés, sok elv, sok cselekvési terv csapott össze: kontinentális vagy kisebb szerveződés kell-e, a működés föderális vagy konföderális legyen-e, a függetlenség, a szuverenitás hogyan őrizhető meg közös intézkedések hozatalá-ban, egyáltalán milyen palettákkal kell festeni a jövőképet. Az “átbeszélés” sokak szerint (elsősorban a merkantilista pénzvilágban) nem sok eredménnyel, valójában azonban nagy eseménnyel zárult, ugyanis 1949 május 9-én megalakult az Európa Tanács (Council of Európa).
1950 végére kiderült, hogy a Benelux-ként emlegetett államok – Belgium, Hollandia, Luxemburg - és a “nagyok” közül Franciaország és Olaszország hajlandó lemondani szuverenitásuk egy részéről az együttműködés és a gyors fellendülés érdekében. Németország szerepét kellett csak tisztázni. A megszállt szovjet övezet ellenében megalakult a Német Szövetségi Köztársaság (NSZK) és a fő kérdés e terület egyenlőként való csatlakozása, csatlakoztatása lett. Az európai egység megteremtését (mert ekkor már világos volt a gazdasági-politikai cél) elősegítő intézményesítés tervezésére Robert Schumannt bízták meg, akinek nevéhez és javaslatához fűződik az Európai Közösséget megalapozó Európai Szén- és Acélközösség létrejötte. A nemzetek feletti, mintegy ellenőrző szervként létrejövő főhatóság a nehézipar kulcsszektorait vonta közösségi megfigyelés alá - a szén és acéltermelést - evvel gyakorlatilag lehetetlenné tette Franciaország és Németország egymás elleni felkészülését. A francia acélipar számára viszont biztosította a német szenet, így a fellendülést jelentő iparágak termelése sokszorosára volt növelhető. A tervet csatlakozási szándékkal támogatta Olaszország, Franciaország és a Benelux államok. Konrad Adenauer német kancellár pedig megszerezte kormányának egyetértését, így a hat állam 1951 április 18-án aláírta a Mon-tánuniónak is emlegetett megállapodási szerződést. Az első elnök az a Jean Monet lett, aki a főhatóság megszervezésében játszotta a főszerepet. Bár Anglia csatlakozására számítottak, azonban a tárgyalási kísérletek kudarcba fulladtak.
A háborús vesztes Németország védelmi helyzetére éppolyan megoldást kellett keresni, mint a gazdasági életben tartására. A komoly problémát egy esetleges szovjettámadás, vagy az akkortájt fenyegető kommunista egyesítésre irányuló törekvés jelentette. Bár Amerika NSZK újra felfegyverzését támogatta, érthető módon Anglia és Franciaország ehhez nem volt partner. Az eredménytelenséggel tűzdelt hosszas tárgyalások után mégis sikerült feloldani az ellentéteket, 1954 októberében sikerült aláírni a Nyugat-Európai Uniót létrehozó szerződést, amelyben részt vett Anglia is és bevonták az NSZK-t, Olaszországot (és felvették őket a NATO-ba is). Így a katonai-védelmi politikák nyugvópontra kerülhettek.
A konszolidáció évei, a hatok
Az ötvenes évek második felére a gazdasági együttműködés kérdései, keretei kerültek előtérbe a konszolidálódó Nyugat-Európában. A részletes javaslatok kidolgozásával P.H. Spaak-ot és szakértő bizottságát bízták meg, így 1956-ban jól megfogalmazott javaslatok születtek a kormányok számára: létre kell hozni az Európai Gazdasági Közösséget, valamint az akkor már más energiaforrásból előállítható pusztító fegyverek ellenőrzésére szolgáló Európai Atomenergia Közösséget. Anglia képviselőit ekkor is visszaléptette, azonban a Montánuniót létrehozó országok (a hatok: Németország, Franciaország, Olaszország, Belgium, Hollandia, Luxemburg) Rómában aláírták 1957 márciusában a szerződéseket. A ratifikálásuk után 1958 januárjában életbe is lépett az a RÓMAI SZERZŐDÉS, amely cikkelyei az európai integráció folyamatát mind a mai napig meghatározzák.
Anglia újból kivonván magát ebből egy más típusú szerveződést tartott elfogadhatónak, így Stockholmban 1960-ban az Európai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA)-ról szóló szerződés aláírásával demonstrálta a EGK-gel fenntartott averzióját. Csakhamar azonban ennek következményeit józanul felmérve, teljes jogú tagként jelentkezett a szervezetten még inkább erősödő Európai Gazdasági Közösségekhez csatlakozási szándékával kiváltva a hatok ellenérzéseit. A szerződéskötéseket követő években egyébként sem volt felhőtlen a hatok “házastársi” kapcsolata, amely a hatalmon lévők személyiségjegyeiből adódott. A közös összefogás hihetetlen gazdasági fellendülést hozott, az első célkitűzés végrehajtásában, az áruk, szabad mozgását lehetővé tevő vámtarifák csökkentésével, a vámok gyorsütemű lebontásával. Ennek szabályozására viszont a nemzetek feletti intézményrendszer erősítésére volt szükség. Franciaországban ekkor Charles De Gaull tábornok a nemzetállami elsőbbség rendíthetetlen híve volt a köztársasági elnök, és heves ellenzője minden nemzetek feletti döntésnek, csak az egyhangú döntések elfogadásának elvét támogatta. Amerika-ellenessége például a NATO székhelyének Párizsból való kiutasítását eredményezte, Anglia felvételét pedig egyszerűen megakadályozta. Ezt persze azért is megtehette, mert a többiek sem tar-tották nemzetközösségbe valónak Angliát amerikai kapcsolatai és az előző években mutatott gazdasági külön-útjai miatt. De Gaulle egyébként még egyszer (1967-ben is) megvétózta Anglia csatlakozását. A zsákutcából csak Georges Pompidou hatalomra kerülésével lehetett kijutni. Ekkor már érdemi tárgyalások kezdődtek még Írországgal, Dániával és Norvégiával is. A tárgyalások alapelve szigorú maradt (és maradt a jövőre vonatkozóan is) a belépő új tagoknak el kell fogadni az addigi eredményeket, legfeljebb ehhez haladékot, fejlettségüknek megfelelően néhány évet kaphatnak. Ez volt az első csatlakozás a nyílt, a nyíló integrációhoz. Meglepetésként hatott azonban, hogy 1972 őszén, Norvégia nép-szavazáson utasította el a csatlakozást (komoly halászati viták miatt), Dániával, az Egyesült Királysággal és Írországgal – no és a 250 millió körüli lakosságával – az Európai Gazdasági Közösség elérte az USA és az akkori Szovjetunió nagyságrendjét és a világkereskedelem csaknem egynegyedét le is tudta bonyolítani. Kifejezett előnye a szocialista tömbbel való kereskedelemből származott, hiszen azokban az országokban a nem szocialista exportból származó termékeknek több mint a felét jelentették a Közösségi áruk, az EGK vált a legnagyobb szállítójukká.
Bővítés a Mediterránumban és az EFTA országok köréből
A déli bővítés Görögország 1981 január 1-jével felvételével kezdődött, nem éppen gazdasági, hanem a stratégiai jelentőségű térség felzárkóztatási szándékával. Ahogyan Görögország esetében, úgy Portugália és Spanyolország felvételében is a katonai junta uralma miatt szóba sem jöhetett azok bukásáig a tárgyalások kezdete. Az uralkodó diktatúrák bukása, hosszabb felkészülési idő után 1986. január elsejével tagokká vált a két mediterrán ország a közösségi jogszabályok alóli átmeneti mentességet élvezve. A déli bővítéshez, tekintve, hogy az Európai Közösségek átlagánál jóval alacsonyabb fejlettségűekről volt szó, jelentős támogatás “szükségeltetett”, ami a közös mezőgazdasági politikára, de a egyensúlyteremtő Szociális és a Regionális Alapokra rótt újabb és újabb terheket.
1994-ben kezdődtek meg a csatlakozási tárgyalások Ausztriával, Finnországgal, Svédországgal, és Norvégiával újból. Az aspiráns országok ez esetben Uniós átlag felettiek voltak, továbbá EFTA tagokként az Európai Közösségekhez szoros kapcsolatok fűzték azokat (szabad kereskedelem, pénzügyi szabályozás “quazi”-vámunió, szabad áramlása a szolgál-tatásoknak, munkaerőnek, a tőkének). 1995. január elsejével a csatlakozás átmeneti ideje nélkül teljes jogú taggá válhattak Norvégia kivételével, ahol immár másodszor utasította el a lakosság népszavazással a kormányzati szándékot. A továbblépésnek mindig is két döntési alternatívája volt: mélyülni vagy bővülni célszerű egy időszakban a fenntartható fejlődés érdekében. Az utóbbi, a bővülés, a bővítés, a felzárkóztatási stratégia félúton találkozott a 90-es években a volt szocialista országok felzárkózni kívánó szándékaival. A 15 ország alkotta – akkor már egy unió csaknem minden jelét magán viselő, erős, a világ kereskedelmében, politikai szerepvállalásokban markánsan jelenlevő közösség új országokat fogadott be 2004. május elsején, hosszas tárgyalások után, közismerten 10 Kelet – Közép - Európai országot, köztük Magyarországot is.
Az Európai Unió pillérei
Már 1951-ben a Montánunió szerződése is meghatározta a közösség szervezeteit, az 1957-ben létrehozott EGK és Euratom lemásolta azokat, noha külön-külön működtette. Mindhárom szervezetben a tagállamok érdekeit a Tanács, a nemzetek feletti érdekeket pedig a Bizottság jelenítette meg. E két intézmény mellett pártpolitikai struktúrák mellett létrehozták a Közgyűlést – ma már ez a Parlament – valamint a közösségi érdekek érvényesülését biztosítani, felette őrködni hivatott Bíróságot. Az elszámolások ellenőrzését, valamennyi bevétel és kiadás szabály és jogszerűségét, a pénzügyek helyes viteléről, az adott év költségvetési év lezárása utáni ellenőrzést a Számvevőszék végezte.
Az 1992-ben aláírt és még abban az évben hatályba lépett Szerződés az Európai Unióról (ez azonos a Maastrichti Szerződéssel) teremtette meg az azóta az Európai Unió három pillérének nevezett intézményeket, amelyen az Európai Unió ma napig is nyugszik. E három pillér megkülönböztetési szempontja az Európai Unió Bizottsága (Brüsszeli Bizottság) kompe-tencia-körei. Az első pillérnek nevezett Európai Közösségekben (gazdaság, kereskedelem, szolgáltatás, monetáris politika, transzkontinentális hálózatok stb.) a Bizottság majdnem kizárólagos döntési kezdeményezési joggal rendelkezik, addig a második pillérként kezelt kül- és biztonságpolitika körében korlátozottabb, míg a harmadikként megnevezettben, az igazság és belügyi együttműködés területén jelentős mértékben korlátozott. Ehhez hasonlóan az Európai Bíróság hatásköre is eltérő, az első pillérben csaknem mindenre, a második és harmadik pillérben erősen korlátozottan terjed ki. A pillérek alkalmazása az Unió Tanácsának döntését is befolyásolja, az első pillérhez tartozó kérdésekben többségi döntés elegendő, a második pillérben előfordulnak az egyhangú döntési igények, a harmadikban egyhangú a döntéshozatal .
Az Európai Közösségek – mint látható – maga is három közösséget foglal magában (A Mon-tánunió, az Euratom és az Európai Gazdasági Közösséget). Bár a Maastrichti Szerződés létrehozta az Európai Uniót, akkor még nem érintette a három külön-külön létezését. Azon-ban jól láthatóvá vált, hogy a szerződés egyszerűsítése, átdolgozása szükséges, ez pedig megnyitja az utat egy alkotmányos szöveg, az Európai Alkotmány megalkotásához.
2001. december 14-15-én a belgiumi Laekenben tartott Európai Tanácsülés a méreteiben még soha nem látott bővülés-hozta fordulópontot felismerve életre hívta az Európai Unió jövőjéről tanácskozó Európai Konvent-et. A Konvent feladatául kapta, hogy javaslatokat dolgozzon ki a következő három kérdéskörben: miként lehetne közelebb hozni polgáraihoz az európai modellt és az európai intézményeket, hogyan szervezhető meg a politikaformálás a kibővített Unió keretein belül és miként válhat az Európai Unió stabilizáló tényezővé, hivatkozási ponttá az új, a többpólusú világrendben. A laekeni nyilatkozatban feltett kérdésekre a Konvent vá-laszokat szolgáltatott: javaslatokat tett az Unió és a tagállamok hatásköreinek jobb elhatárolására, a szerződések egységesítésére, a döntéshozatali eljárások egyszerűsítésére, az európai intézmények működésének átláthatóságára, érthetővé tételére. Elkészítette a szerződés-tervezetet egy Európai Alkotmány létrehozásáról. A Preambulum – mint annak idején a Római Szerződés Preambulumának bevezető soraiból, ebből sem hiányzik a meggyőződést tükröző mondatok és bekezdések az Európai kontinens civilizációt teremető és őrző szerepéről minden egyes ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogairól, a haladás, a jólét útjairól, a nemzeti identitásról. A “…. sokszínűségében egyesült Európa legjobb esélyét kínálja számunkra annak a nagyszerű vállalkozásnak a megvalósítására, amelynek révén e térség, minden egyes egyén jogainak tiszteletben tartása mellett, valamint az eljövendő nemzedékért és a Föld jövőjéért viselt felelősségük tudatában, az emberiség reménységének különleges térségévé válik, kifejezve köszönetüket Európa polgárai és államai nevében ezen Alkotmány kidolgozásáért az Európai Konvent tagjainak, {akik kicserélve jó és kellő alakban talált meghatalmazásaikat, a következőkben állapodnak meg”:} – kezdődik majd a egy Európai Alkotmányban megtestesíthető 25 ország akarat-nyilvánítása.
Zoltai Márta