G. FURULYÁS KATALIN

RÉSZTANULMÁNY “A KÖZMŰVELŐDÉST ÉRINTŐ JOGSZABÁLYOK

HATÁSVIZSGÁLATA” CÍMŰ KUTATÁSHOZ

 

1.1. Ez a dolgozat “A közművelődést érintő jogszabályok hatásvizsgálata” című kutatás részeként készült. A kutatás célja annak a jogi környezetnek a bemutatása, amely a közművelődést, mint a társadalom egy szféráját körülveszi, továbbá feladatunk a jogi szabályozásból eredő következmények, a napi gyakorlat szintjét emelő vagy visszahúzó elemek leírása.

A helyi önkormányzatok jog biztosította mozgástere igen megnövekedett, szabad mozgásukat inkább az anyagi lehetőségeik korlátozzák. Elméletileg a települések közművelődési feladatellátásuknak a legeltérőbb módon tehetnek eleget, a szakfelügyelet tapasztalatai azonban nem igazolják ezt a sokszínűséget.

1.2. A kutatatás empirikus anyagát a szakfelügyeleti jelentések adják.[1] Az első szakaszban a vizsgálat a falvakra terjedt ki. A települések kiválasztásánál törekedtünk egy településnagyság és régió szerinti kiegyenlített eloszlásra. Figyelemmel voltunk arra is, hogy kitekintéssel lehessünk az innovatív finanszírozású, kvázipiaci feladatellátási formákra és a hagyományosnak tekintett “intézményi formák” sokszínűségére. Az elemzés során kigyűjtöttük a közművelődési feladatellátás jogi környezetére vonatkozó állításokat, a szakfelügyelők e tárgykörben leírt megállapításait. (Ebben a dolgozatban csak a szakfelügyelők által jelzett problémák szerepelnek, itt most nem térünk ki a tartalomelemzés által feltárható problémákra.) Az első gyűjtésnél azokat a szöveghelyeket emeltük ki, ahol a szakfelügyelők törvénytelenséget, szabálytalanságot, összeférhetetlenséget, vagy olyan működésbeli anomáliát jeleztek, amelynek feltételezett oka a törvényi vagy a helyi szabályozás, illetve annak elégtelensége volt. Ennek az adathalmaznak a több szempontú csoportosítása során alakítottuk ki a dolgozat kategóriáit, melyek a változók alapjául szolgálnak. A kategóriarendszer bemutatása előtt tekintsük át a jogi szabályozás legfontosabb elemeit, a finanszírozás és a felelősségvállalás sajátos kapcsolatát, a jog által definiált közművelődés kereteit, a feladatellátás szereplőit és a használók megjelenését a különféle jogi szabályozásokban.

 

2. A jogi szabályozás legfontosabb elemei

2.1 Közös finanszírozás, megosztott felelősség

A közművelődés jelenlegi jogszabályi környezetét legjelentősebben az Önkormányzati törvény[2] és a Kulturális törvény[3] határozza meg. Mindkettő alapegysége a település, a települési önkormányzatok, mint önálló egységek. Az önkormányzati törvény és a kulturális törvény is a települési önkormányzatok számára szab meg feladatokat és jogokat.

Az 1990-es Önkormányzati törvény logikája szerint az önkormányzatoknak kötelező és önként vállalható feladataik vannak. Az Alkotmány mondja ki az Önkormányzatoknak azon jogát, hogy feladatellátásuk módjának megválasztásában a lehető legnagyobb autonómiát élveznek, azokon a kereteken belül, amelyeket a magasabb rendű jogszabályok lehetővé tesznek. Törvények a helyi önkormányzatoknak kötelező feladat- és hatásköröket állapíthatnak meg, egyszersmind az Önkormányzati törvény azt is kimondja, hogy az Országgyűlés biztosítja az ezek ellátásához szükséges anyagi feltételeket. (Bár elbizonytalanító, hogy a kötelező feladatok ellátását hozzájárulás formájában biztosítja, amely hozzájárulás kifejezés nem annyira biztosítást, mint támogatást jelent.) “Törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat-és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.” 1990. évi LXV. tv. 1. §. (5)

Ha következetesen szétválasztható lenne a kötelező feladatok és a vállalható feladatok köre, érvényes lehetne az a megállapítás, hogy az önkormányzatok az államtól kötelező feladatokat kapnak, amelyek ellátásához a finanszírozást az állam biztosítja, és az önkormányzatok (hacsak valamely törvény másként nem szabályoz) saját belátásuk szerint ellátják kötelező feladataikat, olyan módon, ahogyan ezt helyben meghatározzák. Ha az Önkormányzatok nem kötelező feladatokat vállalnának, ezek finanszírozásáról saját maguknak kellene gondoskodniuk. (Méghozzá úgy, hogy az önként vállalt feladataik nem veszélyeztethetik a kötelező feladataik ellátását.) A következőkben láthatjuk azonban, hogy a kötelező feladatok és a vállalt feladatok köre nem választható el még a szabályozás elvi szintjén sem, még kevésbé a gyakorlatban. Így a kötelező feladatokért járó állami hozzájárulás és a vállalt feladatokhoz tartozó saját finanszírozás elve sem különül el egyáltalán. Így tehát az sem érvényesül, hogy az önkormányzatok kötelező feladataik megvalósításához teljes körű állami finanszírozásban részesülnek.

Az önkormányzatok kötelező feladatai témánkra koncentrálva: 1. a közösségi színtér biztosítása, 2. a közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység és a sport támogatása. Ezeket az Önkormányzati törvény II. fejezete 8. §-ának első bekezdésében találhatjuk, ahol ezt a két feladatot az “Önkormányzatoknak a közszolgáltatások körében különösen fontos feladatai” között állapítják meg. A 2. 3. 4. bekezdések azonban ennek a “közszolgáltatások körében különösen gondozandó feladatrésznek” az értelmezését tovább elemzik. “Utalnunk kell arra is, hogy a (...) meghatározott feladatok nem jelentenek valamennyi települési önkormányzat számára teljes terjedelemben teljesítési kötelezettséget.” A teljes terjedelem kitétel miatt nem konkretizálható, hogy melyik önkormányzatnak valójában milyen kötelező feladatai vannak a közművelődés területén.

Az önkormányzatok (település mérettől függetlenül) kötelező feladatainak felsorolásánál az ún. obligatórius feladatok között csupán a vízellátás, az óvodai nevelés, az általános iskolai oktatás és nevelés, az egészségügyi és szociális alapellátás, a közvilágítás, a helyi utak és a köztemető biztosítása, továbbá a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogai érvényesülésének biztosítása szerepel. Más bekezdésben írja elő az Önkormányzati törvény az önkormányzatok feladatait a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatásával, illetve a közösségekkel való együttműködésével kapcsolatban. Itt is kötelező feladatok megfogalmazását láthatjuk, de a “támogat” és “együttműködik” kifejezések ezt a kötelező jelleget erősen felpuhítják.

A településtípus szerinti feladat-meghatározás motívuma megjelenik a kulturális törvényben is. A CXL. törvény (témánk szempontjából) vitathatatlan előnye, hogy két különféle megfogalmazásban is nevesíti (73.§, 76.§) önkormányzati feladatként a közművelődési feladatokat. A feladat meghatározásával a következő szövegezésben találkozhatunk:

A 73.§ (2) bekezdésében: “A közművelődés feltételeinek biztosítása alapvetően az állam és a helyi önkormányzatok feladata.” A 76. § (1) bekezdésében olvasható: “A települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közművelődési tevékenység támogatása.”

A továbbiakban a törvény a feladat ellátásának módjában két szintet határoz meg:

a, megyei jogú város, város, fővárosi kerület esetében az önkormányzat intézményt biztosít,

b, községekben az önkormányzat közösségi színteret, illetve intézményt biztosít.

Az, hogy a feladatkijelölésben falu és város szerint különbség van, nem jelent automatikusan minőségi szinteket a különféle feladatellátások között. Ugyanakkor ne menjünk el amellett, hogy más feltételeket ír elő/garantál a törvény egy állampolgári jog gyakorlásához falu és város szerint.

A feladat meghatározásának szövegezésében is azt az elkülönítő logikát látjuk felolvadni, ami egy optimális állapotot jelentene, miszerint az állam kötelező feladatokat ró az önkormányzatokra, és ehhez forrásokat csoportosít; az önkormányzatok saját maguk is vállalnak pluszban feladatokat, és ehhez önmaguk társítanak forrásokat.

A kulturális törvény 73-as paragrafusa – a közművelődés feltételeinek biztosításánál – óvatosabban (állami és önkormányzati) közös feladatról szól. A 76-os paragrafus is csak a helyi közművelődési tevékenység támogatását (enyhébb formát, mint a biztosítás) nevezi meg a települési önkormányzatok kötelező feladataként. Ennek hátterében természetesen annak belátása áll, hogy mindkét fél (az önkormányzat és az állam) alkalmatlannak tartja magát, és feltételezhetően egymást is a feladat teljes ellátására. A közös finanszírozás, vagy mondjuk így, megosztott finanszírozás, közös felelősséget jelent, azaz megosztott felelősséget.

Ha az önkormányzat nem tud vagy nem akar meghatározó összeget erre a területre koncentrálni, a normatíva önmagában kevéssé vagy egyáltalán nem hasznosulhat. Az önkormányzatok határozhatják meg a közművelődési rendeleteikben az állami normatíva, a különféle pályázati összegek és saját eszközeik hasznosításának elveit. A normatívát, mint normatív előirányzatot természetesen a területre köteles költeni az önkormányzat. Ennek garanciáit a közigazgatási hivatalokon túl az Állami Számvevőszéknek kell megadnia, az Állami Számvevőszék azonban igen ritkán végez egyedi ellenőrzéseket, munkáját kötött vizsgálati terv szerint végzi. (A dolog egyébként is vizsgálhatatlan lenne, mert kidolgozatlan, hogy a normatíva milyen felhasználása törvényes vagy törvénytelen.)

 

2.2. A jog által definiált közművelődés, ennek szabályozási elemei

Az önkormányzatok kötelező feladata tehát, amit az önkormányzati törvény és a kulturális törvény is előír (településtípustól függően), színtér, illetve intézmény biztosítása, valamint a közművelődési tevékenység támogatása. Utóbbi tartalmának megközelítéséhez a kulturális törvény 76. §-ának (2) a-h pontja szolgál, amely értelemszerűen bővebb, mint az önkormányzati törvény idevágó mondata.

A törvény a közművelődési tevékenység alatt, amit az önkormányzatoknak kötelező támogatniuk, a következőket érti, illetve nevesíti: a különféle felnőttképzési lehetőségek megteremtését; a település sajátos helyi kultúrájának gondozását és gazdagítását; az egyetemes kultúrától a kisebbségi kultúráig mindennemű kultúra gondozását, egy kitételben az ünnepek kultúrájának gondozásával; a különféle kultúrák közötti kapcsolatok kiépítésének és fenntartásának segítését; az ismeretszerző, az amatőr alkotó, a műkedvelő közösségek tevékenységének támogatását, a szabadidő kulturális célú eltöltésének biztosítását, egyéb művelődést segítő lehetőségek biztosítását. Ezeket azonban nem tartja kizárólagosnak a felsorolás előtti “különösen” megjelölésből következtethetően. (“Ennek formái (ti. a közművelődési tevékenység támogatásának) különösen:”)

A felsorolás elemeinek megvalósítása még akkor is nehéz feladat lehet bármelyik önkormányzat számára, ha a támogatás kifejezés sokat enyhíthet a feladat súlyán. A támogat megjelölés azt implikálja, hogy ha ezek a tevékenységek vannak, kötelező is őket támogatni. Elgondolkodhatunk azon, hogy a támogatás megfogalmazás nem meglévő tevékenységek esetén mit jelenthet, anélkül hogy elmennénk az elsődleges kérdésfeltevés mellett, mit jelenthet egyáltalán a támogatás kötelezettsége (akár már meglévő kezdeményezések esetén, akár ezek hiányában).

Miután végigvettük, mit tekint a jog közművelődési feladatnak, illetve hogy azt, hogy milyen tevékenységek támogatását érti ezek alatt, nézzük meg, hogyan szabályozza mindezt. A meglehetősen rugalmas módon megfogalmazott feladatrendszernek természetesen sokféleképpen eleget lehet tenni. A törvényben meghatározott keret jellegű feladatokat a közművelődési rendeletekben kellene településre szabottan konkretizálni, majd a feladatok megvalósításának módját leírni. Így a feladatok konkrét kijelölésének garanciáit és az ellátásuk garanciáit is csak a települési rendeletekben kereshetjük.

Az önkormányzati rendeletek törvényességi “felügyeletét” az önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó szervek közül az e tárgykörben illetékes közigazgatási hivatalok látják el. Tudnunk kell azonban, hogy a közigazgatási hivataloknak közvetlen beavatkozási lehetőségük még törvénysértés észlelése esetén sincs.

A tartalom tekintetében tehát a helyi rendeletekhez jutottunk, a “forma” oldaláról konkrétabb a törvény előírása: településtípustól függően színtér, illetve intézmény biztosítását írja elő. A két fogalom (színtér, intézmény) definiálására a CXL. törvény mellékletében találhatunk eligazítást. A két fogalom nem kölcsönösen kizáró. A színtér a nagyobb kategória, amely magában foglalja az intézmény kategóriáját is. Az intézmények (a költségvetési intézmények) alapítására, működtetésére, megszüntetésére az államháztartási törvény részletes előírásokat tartalmaz. A közösségi színtérre azonban a kulturális törvényen kívül nem találhatunk meghatározást és előírásokat sem. Sajnos ez az egy jogszabály sem tartalmazza azokat a kritériumokat, amelyeknek egy közösségi színtér mindenképpen meg kell hogy feleljen. A közösségi színtér, amely a törvény fő normatív, tulajdonképpen kulcs eleme, nem elégségesen definiált.

 

2.3. A feladatellátás többszereplős, széttagolt

A szabályozás lehetőséget ad tehát az önkormányzatoknak, hogy a közművelődési feladatellátásuk tartalmának meghatározása után, ezt akár megosztva, több “feladatellátóval” hajtassák végre. A következő helyzeteket különíthetjük el, ha a szabályozás által adott lehetőségeket vesszük figyelembe:

1. feladatellátás saját fenntartású intézménnyel,

2. feladatellátás közművelődési megállapodással (jogi személlyel vagy magánszeméllyel),

3. feladatellátás társulásban.

Anélkül, hogy a vizsgálat eredményeit előrevetítenénk, jelezni kell, hogy a feladatellátás módjainak ilyen elkülönülése a gyakorlati példákban nehezen fedezhető fel. Sokkal gyakoribb az a jelenség, hogy a településeken az intézményi vagy annak vélt feladatellátás (ennek definiálásáról később) mellett, helyett vagy annak meghatározó elemeként civil szervezeti, képviselőtestületi, bizottsági, egyházközségi, iskolai, óvodai vagy más közösségek, illetve magánszemélyek által végzett feladatellátás is megjelenik.

A közművelődési feladatellátókkal kapcsolatos alkalmazási feltételeket és a szükséges szakképzettséget intézményi feladatellátás esetében a KJT[4] és végrehajtási utasítása[5] tartalmazza, egyéb esetekben a közművelődési megállapodásnak kell tartalmaznia a “közművelődési feladat megvalósításában közreműködőktől megkívánt szakképzettséget”, illetve a foglalkoztatás módját.

 

2.4. Az igénybevevők

Ha a használók, igénybevevők – bár a terület sajátosságait figyelembe véve a szerepek nem különíthetőek el élesen – oldaláról közelítjük meg a közművelődési feladatellátást, a törvény alapelvei között találhatjuk a mindenki számára garantált jogot, hogy (a szűkebb témánk szerint) megismerhesse a kulturális örökség javait; igénybe vehesse a közművelődési intézmények szolgáltatásait; közművelődési jogainak érvényesítésére közösségeket és szervezeteket alapíthasson és működtessen; a törvény által meghatározott művelődési céljainak megvalósításához közművelődési közösségi színteret, szervező, szervezeti és tartalmi segítséget kapjon. Logikusan ennek gyakorlati kivitelezése megint csak meghatározott helyi formák segítségével alakulhat, így pedig újra a közművelődési rendeletekhez jutunk. A civil szervezetek helyben Közművelődési Tanács alakítását kezdeményezhetik, amely forma jó lehetőséget adhat arra, hogy a működő civil szervezetek és a hozzájuk kapcsolódó más, kevéssé formalizált közösségek és az egyének a területet érintő döntések előkészítésében részt vehessenek, érdekeiket megjeleníthessék, bár jogkörük a szerény véleményezési jogkörben merül ki. A Közművelődési Tanácsok működése egyébként sem elterjedt.

A szabályozás a gyakorlatban a testületi döntésként létrejövő rendeletekben jelenik meg. A testületi döntést optimális esetben a terület gondozására létrejött bizottságok, esetleg a tanácsnokok készítik elő. A döntésre pedig a különféle civil szervezetek, akár a Közművelődési Tanácson keresztül, akár tanácskozási joguk gyakorlásával lehetnek hatással.

Mindez, akárcsak a szabályozás minden eleme, erős társadalmi aktivitást, tudatosságot feltételez a modell minden szereplőjétől. Ilyen optimális működés esetén az ellenőrzés, szankcionálás persze nem tűnhet elsődlegesnek.

A helyi (fenntartói, munkáltatói) ellenőrzés mellett, a közigazgatási hivataloknak a területre kevéssé koncentráló figyelmén túl, a területet a szakfelügyeleti rendszer vizsgálja, ellenőrzi.

A szakfelügyeletről szóló rendelet[6] nevesíti a szakfelügyelők feladatait. Eszerint a szakfelügyelőknek ellenőrző, értékelő, vizsgáló, feltáró joguk van. Jelentéseiket a NKÖM Közművelődési Főosztályának küldik meg. A szakfelügyeletről szóló rendelet nem tartalmaz a szankcionálásra vonatkozó előírásokat.

 

3. A jogszabályi hivatkozások rendszere a szakfelügyeleti jelentésekben

Ahhoz, hogy a szabályozás elvi keretein túl meg tudjuk vonni azoknak a jogszabályoknak a körét, amelyek a gyakorlatot döntően meghatározzák, vizsgáljuk meg a kiválasztott szakfelügyeleti jelentések jogszabályi hivatkozásait, amelyek várhatóan közelebb visznek minket a valós működéshez. A következő tábla tartalmazza azokat a jogszabályi hivatkozásokat, amelyeket a szakfelügyelők a települések közművelődési feladatellátása törvényességének vizsgálatánál fontosnak tartottak megemlíteni.

 

Sor szám	A hivatkozott jogszabály	Említések száma n=618
1.	A kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény (általánosan a törvényre)	145 (23%)
2.	2. § A jogok érvényesítése során nem lehet különbséget tenni…	1
3.	3. § Az intézmény nem lehet elkötelezett vallás, világnézet vagy politikai irányzat mellett…	1
4.	4. § Mindenkinek joga, hogy megismerhesse a kulturális örökség javait…	1
5.	8. § Védetté nyilvánítás	2
6.	52. § A kulturális javak védelmének pénzügyi alapjai	1
7.	53 § A könyvtárhasználati jog gyakorlását a könyv-tári ellátás rendszere biztosítja…	3
8.	54. § A nyilvános könyvtár alapkövetelményei…	2
9.	64.§ A települési és a megyei könyvtári ellátás biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata…	3
10.	73. § A közművelődéshez való jog közérdek…	2
11.	74.§ A közművelődési intézmény…	1
12.	75.§ A közösségi színtér…	2
13.	76.§ A települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közművelődési tevékenység támogatása…	40
14.	77.§ A települési önkormányzat rendeletben határozza meg…	27
15.	78.§ A települési önkormányzat a közművelődési tevékenységek folyamatos megvalósíthatósága érdekében közösségi színteret, illetve közművelődési intézményt biztosít…	43
16.	79.§ A települési önkormányzat megfelelő jogi személlyel, magánszeméllyel közművelődési megállapodást köthet…	7
17.	80.§ A települési önkormányzat pénzügyi támogatásban részesítheti…	1
18.	81.§ Az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó közművelődési intézmény létesítése, átszervezése, megszüntetése illetőleg tevékenységének 60 napon túli szüneteltetése esetén a testületi döntés meghozatala előtt 30 nappal a minisztérium véleményét be kell szereznie…	8
19.	82.§ Közművelődési Tanács	7
20.	83.§ A Tanácsot azok a közművelődési célú társadalmi szervezetek hozhatják létre, melyeknek bejegyzett székhelye az adott település…	5
21.	88.§ A miniszter közművelődési ágazati irányító hatásköre…	9
22.	89.§ A közművelődést szolgáló és lehetővé tevő feltételek megteremtésében a tevékenységben résztvevők saját ráfordításaihoz, az intézmények működési bevételeihez és egyéb forrásokhoz társulva, meghatározó a központi költségvetési hozzájárulás és a helyi önkormányzati támogatás…	2
23.	90.§ A települési és megyei (fővárosi) önkormányzatok a közművelődési feladataik ellátásához a költségvetési törvény szerint normatív állami hozzájárulásban részesülnek…	1
24.	92.§ A kulturális javak védelmével, a muzeális intézményekkel és a levéltárakkal, a nyilvános könyvtári ellátással, a közművelődéssel kapcsolatos központi költségvetési források…	2
25.	94.§ Az állami és önkormányzati fenntartású muzeális intézményekben, nyilvános könyvtárakban, közlevéltárakban és közművelődési intézményekben alkalmazottként…	3
26.	1. sz. mell. o. pont	1
27.	A törvényen belüli konkrét hivatkozások összesen	175 (28%)
28.	Összes hivatkozás az 1997. évi CXL. törvényre	320 (52%)
29.	1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról (általánosan a törvényre)	12 (2%)
30.	1.§ A helyi önkormányzat a feladat-hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el…	1
31.	8.§ A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen…	27
32.	9.§ Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg…	3
33.	10.§ A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át…	1
34.	16.§ A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot…	1
35.	18.§ A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg…	5
36.	19.§ A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak érdekeit…	2
37.	23.§–27.§ A bizottság – a feladatkörében – előkészíti a képviselő-testület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását….	11
38.	35. § A polgármester az önkormányzati, valamint az államigazgatási feladatait, hatásköreit a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el.	1
39.	36.§ A képviselő-testület – pályázat alapján – a jog-szabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki…	2
40	69.§ A megyei önkormányzat, területi önkormányzat, köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető…	3
41	97.§ A miniszter rendeletben határozza meg a polgármester …	5
42.	A törvényen belüli hivatkozások összesen	62 (10%)
43.	Az 1990. évi LXV. tv. összesen	74 (12%)
44.	5/1999. (III. 26.) NKÖM rendelet a közművelődési feladatellátás országos szakfelügyeletéről	37 ( 6%)
45.	1992. évi XXXVIII. tv. az államháztartásról (a törvényre általában)	8
46.	88. § Költségvetési szervek alapítása…	18
47.	Az 1992. évi XXXVIII. tv. összesen	26 (4%)
48.	217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről	25
49.	15/1998. (III. 31.) MKM rendelet a helyi önkormányzatok könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatásáról	21
50.	1993. évi LXXIX. tv. a közoktatásról	20
51.	1/2000. (I. 14.) NKÖM rendelet a kulturális szakemberek szervezett képzési rendszeréről, követelményeiről és a képzés finanszírozásáról	14
52.	150/1992. (X. 20.) Korm. rendelet a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. tv. végrehajtásáról és az ezt módosító 112/2001. (VI. 26.) Korm. rendelet	14
53.	1992. évi XXXIII. tv. a közalkalmazottak jogállásáról	10
54.	161/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a nemzeti kulturális örökség miniszterének feladat és hatás-köréről	7
55.	2/1993. (I. 30.) MKM rendelet az egyes kulturális közalkalmazotti munkakörök betöltéséhez szükséges képesítési és egyéb feltételekről, és ennek módosítása 2/1997. (I. 31.) MKM rendelet	7
56.	9/1989. (IV. 30.) MM rendelet a művelődési intézmények nevéről, elnevezéséről és névhasználatáról	5
57.	20/1992. (I. 28.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok egyes szerveinek és a köztársasági megbízottaknak a közművelődési, közgyűjteményi, művészeti továbbá más kulturális tevékenységgel kapcsolatos államigazgatási feladat és hatás-köreiről	5
58	156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről	5
59.	108/1984. (MK. 8.) MM utasítás a művelődési otthonok tevékenységének nyilvántartásáról	4
60.	1993. évi LXXVII. tv. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól	3
61.	138/1992. (X. 8.) Korm. rendelet az 1992. évi XXXIII. tv. végrehajtásáról a közoktatási intézményekben	3
62.	1992. évi LXXXIX. tv. a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről	2
63.	1997. évi CXXXV. tv. a helyi önkormányzatok társulásáról és együttműködéséről…	2
64.	24/1989. (VIII. 10.) MM rendelet az egyes munkakörök betöltéséhez és kulturális szolgáltató tevékenység folytatásához szükséges képesítési előírásokról	2
65.	173/1996. (XI. 29.) Korm. rendelet az 1997. évre szóló Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programról és a statisztikáról…	1
66.	173/2000. (X. 18.) Korm. rendelet a 2000. évre szóló Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programról	1
67.	1998. évi XXVI. tv. a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségükről	1
68.	1991. évi XXXII. tv. a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről	1
69.	1989. évi II. tv. az egyesülési jogról	1
70.	1999. évi XXXVIII. évi tv. a gazdasági társaságokról szóló 1997. tv. CXLIV tv. módosításáról	1
71.	1998. évi XC. tv. a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről	1
72.	1999. évi CXXXII. tv. a Magyar Köztársaság 2001–2002 évi költségvetéséről	1
73.	9/1995. Korm. rend. a köztisztviselők képesítési előírásairól	1
74.	64/1999. (IV. 28.) Korm. rendelet a nyilvános könyvtárak jegyzékének vezetéséről	1
75.	8/1996 (VII. 25.) MKM rendelet a Magyar Köz-társaság címerének a művelődési és közoktatási miniszter ágazati irányítása alá tartozó kulturális intézmények általi használatáról	1
76.	8/1994. (IV. 26.) MKM rendelet a Nemzeti Kulturális Alapról szóló 1993. évi XXIII. tv. végrehajtásáról	1
77.	1992. évi XXIII. tv. a köztisztviselők jogállásáról	1
78.	S Hivatkozások	618 (100%)

 

A várt módon az említések több mint 50 százaléka a CXL. törvényre vonatkozik. Jól látható a törvényen belüli hivatkozások eloszlásánál, hogy a legtöbb hivatkozás a 78. §-ra esik, amely a közművelődési tevékenységek folyamatos megvalósíthatósága érdekében közösségi színtér, illetve intézmény biztosítását írja elő. Ez is mutatja azt, hogy a közösségi színtér, illetve intézmény biztosítás, mint törvényi garancia kulcselemnek minősül a szabályozásban. Az azonban érdekes, hogy a két fogalmat leíró melléklet (fogalomtár) csupán egyszer szerepel az említések között. A második leggyakrabban idézett paragrafus a törvényből a feladatellátás tartalmára vonatkozik, jóval kevesebb említés esik az ennek helyi megvalósítását rögzítő 77. §-ra.

Az említések 12 %-a az önkormányzati törvényre vonatkozott. A törvényen belül a leggyakrabban a 8. §-ra esik utalás, amely a közművelődés támogatását a közszolgáltatások körében nevesíti.

Az összes említés 64 %-a a CXL. törvényre, valamint az önkormányzati törvényre vonatkozik, és mint láttuk, a két törvénynek három helye adja meg a hivatkozások csomópontját. Az említések további 6%-a magára a szakfelügyeletről szóló rendeletre vonatkozik.

Az államháztartási törvényre utal az említések 4,1 %-a. Itt a hivatkozások főként a 88. §-t érintik, ahol a költségvetési szervek alapítását, megszüntetését stb. írja le a jogszabály. További 4 % az államháztartás működési rendjéről szóló kormányrendeletre vonatkozik, amelyben szintén a költségvetési szervek gazdálkodásával, gazdálkodásának fajtáival, a költségvetések összeállításával foglalkozó helyeket idézik. A hivatkozások 8 %-a érinti tehát az intézményes működés jogi előírásait.

Az említések 3,4 %-a mutat az érdekeltségnövelő támogatásról szóló rendeletre,[7] a szakfelügyelők erre főként a javaslataik között mint lehetőségre hivatkoznak.

Sokkal kevésbé határozottan jelennek meg a munkavállalókkal kapcsolatos jogszabályi hivatkozások. A közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény és a területre érvényes végrehajtási utasítása mindösszesen együtt az említések 4 %-át teszik ki.

A szükséges képesítésekkel foglalkozó két jogszabály[8] (MKM és MM rendelet) együtt is csak az említések 1,3 %-át adják.

Elenyésző az említések között az önkormányzatok társulásáról és együttműködéséről szóló törvény (az említések 0,3 %-a), s az egyesülési jogról szóló törvény ( az említések 0,2 %-a).

Ez mutatja a szakfelügyelők preferenciáit, ami a területet meghatározó szemléleti preferencia is egyben.

 

4. A jogi anomáliák típusai

A jelentésekből kigyűjtött jogsértésekből, szabálytalanságokból, anomáliákból most csak a szakfelügyelők által jelzett problémákra tudunk kitérni. Ezek korántsem merítik ki a tartalomelemzéssel feltárható anomáliák teljes körét. Az elemzés bővíti a jogi problémák számát, nemcsak új típusok jelennek meg, de a típusokon belüli arányok is módosulnak.

 

4.1 A rendeletekkel kapcsolatos szabálytalanságok

A közművelődési rendeletek – a terület szabályozásának elvi keretei szerint – a közművelődési feladatellátás alapdokumentumai. A felépített jogi szabályozórendszer egyik alappillére inog meg azonban, ha azt látjuk, hogy a mintába került települések 43 %-ában egyáltalán nem alkotott az önkormányzat közművelődési rendeletet a törvény életbe lépését követő öt éven belül.

 

A vizsgált települések hány %-ában említették a szakfelügyeleti jelentések a közművelődési rendelet hiányát, a törvény életbe lépését követő öt éven belül

 

	1000 fő alatt n= 21	1000 és2000 fő között n=19	2000 fő felett n=20	Összesen n=60
Van rendelete	57	53	60	57
Nincs rendelete	43	47	40	43
Összesen	100	100	100	100

 

Nincs értékelhető különbség a különféle településtípusok rendelet alkotó “fegyelme” között.

Az elkészült rendeletek elemzésénél a következő jelenségeket figyelhetjük meg. Az önkormányzatok a rendeletalkotásnak kevés jelentőséget tulajdonítanak. A közművelődési rendeletek általában nem részei valamely átfogó fejlesztési koncepciónak, ha rendelkeznek is ilyennel az önkormányzatok, a készülő rendeletet nem egyeztetik ezzel. Típushibának tekinthető a rendeletek formalitása, túlzott általánossága. (Gyakran a segédanyagként kiadott mintarendeletek másolataira akadunk.) Pont a CXL. törvény 76. §-ának “testre szabása” nem történik meg a rendeletekben, aminek pedig feladatkijelölő szerepe lenne. Így az általánosságban felsorolt feladatoknak természetesen eleget sem lehet tenni, az általánosságban kijelölt feladatokat végrehajtani sem lehet, de nem is lehet ezek végrehajtását ellenőrizni.

Jól érzékelhető, hogy a rendeletek alkotásának fő indoka a pályázat írás. Nem a feladatellátás tudatos átgondolása sarkallja a testületeket rendelet alkotásra, sokkal inkább az, hogy valamilyen pályázati előírásnak eleget tegyenek. A rendeletek inkább csak a formális feladatokat sorolják fel, arról hogy a kijelölt feladatokat hogyan kívánja az önkormányzat megvalósítani, keveset vagy egyáltalán nem szólnak. Olyan ellentmondásos helyzeteket tapasztalhatunk, hogy a településeknek van ugyan rendeletük, ezekből azonban nem deríthető ki, hogy ki a feladatellátó, az önkormányzat intézményt működtet, vagy közösségi színtér biztosításával tesz eleget feladatainak.

A meglévő rendeletek másik típusa egy ideális, valamikor elérendő állapotot ír le, ehhez méretezve a feladatait. Az egyébként imponáló feladat-meghatározás mellé azonban gyakran a minimális feltételrendszer sem adott, hatalmas ellentmondás feszül a leírtak és a realitás között.

A rendeletek harmadik típusának tekinthetjük azt a helyzetet, amikor a rendelet nem a valós állapotot tükrözi. Meglévő és fenntartandó intézményről szól, azonban nem tart fenn intézményt vagy legalábbis nem azt, amelyről rendeletet hoz, vagy korábban létező állapotot ír le, amely a szakfelügyelet idejére megváltozott.

A rendeletekhez fűződő szakfelügyelői jelzésekből negyedik típusként azok a rendelettípusok rajzolódnak ki, amelyek nem tartalmaznak ugyan vágyálomszerű elemeket, elvileg betarthatóak lennének, azonban az önkormányzatok a célkitűzéseiknek mégsem tudnak eleget tenni.

4.2. A közművelődési terek megállapodás (dokumentum) nélküli más funkciójú használata

A megvizsgált esetek 37 %-ában jeleztek a szakfelügyeleti jelentések olyan helyzetet, ahol az alapfunkcióra telepedve, adott esetben azt hátráltatva vagy teljesen kiszorítva jelentek meg más funkciók megállapodások, használatbavételi engedélyek, bérleti szerződések nélkül.

 

A megjelenő funkciók típusainak eloszlása az összes említés %-ában

 

Típusok	%
Könyvtári funkció (nem többfunkciós intézmények esetében)	18
Testnevelés óra a nagyteremben (nem többfunkciós intézmények esetében)	18
Művészeti alapiskolák, zeneiskolák órái	27
Teleház funkció	18
Kábeltévé	5
Egyéb	14
Összesen	100

 

Ezeknek a funkcióknak a fontossága nem kétséges, helyénvaló lenne, ha integrált intézményekről lenne szó, vagy ha a fenntartó valamilyen dokumentumban rögzítené más funkcióra való igényét a közművelődési térből. Ebben az esetben nyilván lehetőség nyílna a befogadott új funkció és a korábbi funkciók igényeinek egyeztetésére, erre azonban ezekben az esetekben nem került sor. Az önkormányzatok, tulajdonosnak érezve magukat minden intézményben, globálisan gazdálkodnak a térrel, átcsoportosítják a különféle funkciók elhelyezését. Így jelenhet meg délelőttönként, iskolai órarend szerinti rendszerességgel a testnevelés óra a nagyteremben. A helyiségeket természetesen átalakítják az új funkció szerint, ez az átalakítás viszont akadályozza a nagyterem eredeti rendeltetés szerinti használatát. Még nehezebb helyzetet okoz a művészeti iskolák néptánc- és zeneóráinak megjelenése. Az önkormányzatok támogatják a településen folyó művészeti nevelőmunkát azzal, hogy átadják a művelődési ház termét a próbák számára, nem számolnak azonban azzal, hogy ettől kezdve a művelődési házat egyéb célra, a jelentős óraszámban folyó próbák idején nem lehet használni.

Hasonlóképpen rendezetlen néhány esetben a teleházak megjelenése a művelődési házakban. Ezeket a helyzeteket tovább bonyolítja, hogy a teleházak működtetője többnyire valamilyen alapítvány, amely alapítvány hozzájuthatott a teleház eszközeinek megvásárlásához szükséges pályázati pénzhez. Ezek elhelyezésére azonban nincsen alkalmas helyiségük, így a felszerelés a művelődési házba kerül. Az eszközök használatára, felügyeletére vonatkozó megállapodás azonban nem születik meg.

A “térfoglalás” funkciócsökkenéshez vezet. Groteszk módon jelennek meg korábban hagyományos művelődési házas tevékenységek “külső” tevékenységként (pl. a néptánccsoport, a kamarazenekar, az énekkar, a rajzkör pl. művészeti alapiskolai csoportként).

 

4.3. A szakfelügyelőnek adatot, dokumentumot nem adtak át

A szakfelügyelők a vizsgált esetek 10 %-ában jelezték, hogy valamilyen kért dokumentumot, iratot az önkormányzatok nem adtak át számukra. Ezek pédául: intézményi dokumentáció (alapító okirat, SZMSZ), költségvetési adatok, statisztikai adatok, munkaüggyel kapcsolatos dokumentációk voltak. Az együttműködő önkormányzatok esetén is jellemző , hogy a különféle iratok nehezen kerülnek elő, meg- és hollétükről nincs az intézmény vezetőjének vagy a hivatalban dolgozóknak tudomása. Sokszor párhuzamosan egymásnak ellentmondó dokumentációk vannak érvényben (pl. az alapító okiratnak ellentmondó SZMSZ, stb.), amelyek érvényessége így kétséges.

 

4.4. A normatíva

A megvizsgált esetek 20 %-ában a normatíva szerinti összeg nem került a területre, további 3 %-ában pedig csak a normatíva került.

 

A vizsgált települések hány %-ában jelezték a szakfelügyelők, hogy a normatíva összege nem a területen hasznosul

 

A normatíva	1000 fő alatt n=21	1000 és 2000 fő között n=19	2000 fő felett n=20	Összesen: n=60
a területen hasznosul	86	79	75	80
nem a területen hasznosul	14	21	25	20
Összesen	100	100	100	100

 

Nincs jelentős különbség településtípus szerint abban, hogy a települések a területre fordították-e a normatívát vagy sem. Valamivel jobb a helyzet a kistelepülések esetében. Az 1000 fő alatti települések esetében különösen erős a művelődési házhoz való ragaszkodás, főként azokon a településeken, ahol nem működik iskola. Ugyanezt állapította meg Andrássy Mária “A klubkönyvtárak országos, teljes körű vizsgálata” című kutatásában.[9]

 

4.5.A gazdálkodással kapcsolatos anomáliák

4.5.1 Költségvetés nélküli működések

A szakfeladati könyvelési rend miatt nagyon nehezen követhetőek a települések közművelődési kiadási, mert az ez irányú kiadásaik több szakfeladaton is megjelenhetnek. Sőt sok esetben más jellegű szakfeladatokon is szerepelnek (pl. igazgatási szakfeladat).

Nagyon gyakori az a jelenség, hogy intézményinek deklarált működés esetén sincs az intézménynek önálló költségvetése az önkormányzati költségvetésen belül, azaz nem az intézményfinanszírozás szakfeladaton jelenik meg (“Művelődési központok, házak tevékenysége”). A pénzek nyomon követésével rengeteg probléma van. A szakfeladatok valós tartalmának tisztázását kísérli meg Dudás Katalin a “Kísérlet a községek 2002. évi kulturális és közművelődési kiadásainak becslésére” című munkájában.[10]

4.5.2.Különfinanszírozások

Egy másik jelenség az önkormányzatok gazdálkodásában, miszerint az önkormányzatok az éves költségvetésekben, intézményi finanszírozás esetében is, csak egy alapműködést finanszíroznak. A különféle állandó költségeken (személyi jellegű költségek és az általános költségek) túl az önkormányzat saját maga esetileg dönt a különféle programok finanszírozásáról, teszi ezt a különféle közösségek, körök, stb. támogatásánál is. Így a területen foglalkoztatott szakembernek, ha van egyáltalán, csorbul az önállósága. A szakfelügyeleti jelentések mindössze 7 %-ában tettek a szakfelügyelők ilyen különfinanszírozásról említés. (A valóságban ez teljesen általános.)

Semmiképpen nem szabálytalan az az eljárás, hogy a képviselőtestület a területre juttatott összeg egy része felett külön rendelkezik, de mint működési jelenségre fel kell figyelnünk. Arról van tehát szó, hogy az önkormányzatok testületi döntési hatáskörben tartanak szakmai kérdéseket azzal, hogy a területre jutó pénz meghatározó hányadát nem engedik át szakmai kézbe, önállóan döntenek az általuk jelentősnek vélt események tartalmáról és finanszírozásáról ott is, ahol szakembert alkalmaznak vagy intézményi működést deklarálnak. (Ez még akkor is igaz, ha tudjuk, a szakmai kompetencia nem köthető minden esetben az intézményi működéshez.) Ezek a szakmai kompetenciából kivett tevékenységek jellemzően a nagyrendezvények és ezeken belül is a falunapok.

A rendezvények különfinanszírozásán túl a különféle közösségek külön támogatása is megjelenik. Nem azt az esetet vesszük figyelembe, amikor az önkormányzatok a civil szervezeteknek nyújtanak támogatásokat, hanem azokat az eseteket, amikor jogi személyiséggel nem rendelkező “művelődési házi” köröket, csoportokat támogatnak a képviselőtestületek az intézményi költségvetésen kívül.

 

4.6. Közösségi színtér

A jelentések 23,3 %-ában említik azt a tényt a szakfelügyelők, hogy “az önkormányzat nem nevez meg közösségi színteret”. Ez a kitétel nem jelenti azt, hogy nincs is a településen az ön-kormányzat tudatos kijelölő, fenntartó funkciója nélkül, esetleg más intézmények, szervezetek közreműködésével. A “nem nevez meg közösségi színteret” említések 57 százalékában azonban, a szakfelügyelő helyszíni tapasztalata alapján, a településen nincs is alkalmas hely erre, további 14 %-ában csak részben alkalmas színtér van. Annak ellenére, hogy a közösségi színtér a tágabb logikai kategória, amelybe az intézmény fogalmilag beletartozónak tekinthető, a szakfelügyeleti jelentések és a szakmai konvenció is ezt a két fogalmat – kialakulásának története miatt is – egymást kölcsönösen kizárónak tartja. Így tehát a szakmai konvenció sosem nevezi az intézményt színtérnek, mert a két fogalom között hierarchikus viszonyt feltételez, eltérő feltételrendszerük miatt.

A közösségi színtér biztosításának fogalma érdekesen keveredik a szakfelügyeleti jelentések nyelvezetében a közösségi színtér megnevezésével. A szakfelügyeleti jelentésekben az elmarasztalásoknál többnyire nem azt a megfogalmazást találjuk, hogy a település önkormányzata nem biztosít közösségi színteret, bár ez kötelező feladata lenne, hanem “a nem jelöl ki”, “nem nevez meg” kitételekkel találkozunk. Ezek a kifejezések is jól szemléltetik a szakmai gondolkodás bizonytalanságát a közösségi színtérrel kapcsolatban, valamint a formalitások preferálását a valósággal szemben. Holott az is szabálytalan, ha az önkormányzat kijelöl, megnevez ugyan közösségi színteret vagy intézményt, majd ennek működtetéséről nem gondoskodik. Ennek megfogalmazásával azonban óvatosabbak a jelentések. Ahhoz, hogy egyértelműen megállapítható legyen, hogy egy önkormányzat eleget tesz-e vagy sem a közösségi színtér biztosításának, mindenképpen szükséges volna annak meghatározása, milyen minimális működési feltételekkel tehet eleget az önkormányzat a színtér vagy az intézmény biztosításának. Jelenleg az önkormányzatok a színtér biztosítását jellemzően nem annak puszta deklarálásával oldják meg, holott erre lehetőségük lenne. (Akkor gyakrabban jelölnének meg e célra iskolai tornatermeket, községházák nagytermeit, emlékparkokat vagy óvodai “nagytermeket”.)

 

4.7. Intézmény

Ahhoz, hogy azt vizsgáljuk, hogy az önkormányzatok intézmény biztosításával vagy közösségi színtér biztosításával tesznek-e eleget feladatuknak, ezt a két fogalmat a működés szintjén is szét kellene tudnunk bontani. A CXL. tv. fogalmakat tartalmazó melléklete a közművelődési intézmény kritériumaként megfelelő szakmai, személyi, infrastrukturális feltételek és az alapító okirat meglétét köti ki. Nem tudható azonban, mit fed a megfelelő meghatározás. A szakmai feltételekről a képesítési előírások rendelkeznek, arról azonban, hogy a feladatellátáshoz milyen mértékű személyi állomány tartozzon, nincs szabályozás. Nem is lehet, hiszen a feladatokat a települési önkormányzatok konkretizálják. Így a helyben meghatározott feladatokhoz méretezett létszám és a struktúra megállapítása is a települési önkormányzatok joga. A struktúra rögzítésére a szervezeti működési szabályzatok szolgálnak. Azonban ezeket is csak keretként határozzák meg az előírások, a tartalmukról a településeken születik döntés (CXL. tv. 93. §., 217/ 1998. Korm. rend.).

Az infrastrukturális feltételekről normatív előírásokat egyáltalán nem találhatunk.

Továbbra is kérdéses, mely feltételek megléte esetén tekinthetünk egy működést intézménynek: pl. ahol alapító okirat rendelkezik erről és/vagy (mert ezek egyezése a gyakorlatban nem jelenik meg konzekvensen) azokat a feladatellátásokat, ahol a közművelődési rendelet szerint intézményt biztosítanak; és/vagy azokat az intézményeket, ahol kinevezett vezetőt találunk. (Így is csak jogi megközelítéssel élünk, és a működés formai és tartalmi minőségét nem tettük szemponttá.)

Nehéz eldönteni, mi a teendő olyan működések kategorizálásánál, ahol a település a közművelődési rendelete szerint intézményt tart fent, azonban ennek az “intézménynek” nincsen alapító okirata. Vagy csak (intézményi) alapító okirata van és az intézmény még vagy már nem működik, de színtérként funkcionál. Vagy abban az esetben, ha nincsen a településnek közművelődési rendelete, nincs érvényes alapító okirat, viszont a művelődési háznak kinevezett igazgatója van. Vagy mit tegyünk azokkal az alapító okiratokkal, amelyek teljesen elavultak, nem rögzítenek alapfeladatokat, ezek “intézményesítenek-e” egy működést? A döntést tovább nehezíti, hogy a települések különféle dokumentumai között gyakran nincs összhang, így a szakfelügyelő sem lehet következetes. Egyébként is tipikus a területen a dokumentumok és a valóság diszkrepanciája. Így a szakfelügyeleti jelentések sem alkalmasak arra, hogy azokból az intézmény fogalma jobban meghatározható legyen.

Ha pusztán elméletileg közelítenénk meg a kérdést, az Államháztartási törvény[11] 88/A §-a segítségünkre lenne a kategorizálásban. E paragrafus rendelkezik a költségvetési intézmények törzskönyvi-nyilvántartásba vételének kötelezettségéről. Az önkormányzatok által létrehozott intézmények alapításának tényét, az alapító okirat adatait a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságainak kell eljuttatniuk, melyek az adatokat a központi adatgyűjtést végző Törzskönyvi Nyilvántartó Osztályhoz továbbítják. A nyilvántartás akkor lenne teljes, ha az önkormányzatok minden esetben szolgáltatnák ezeket az adatokat az Államkincstár számára. Ennek elmulasztása azonban nem szankcionálható, így a nyilvántartás érthető módon hiányos.

Ha a nyilvántartás teljes lenne is, ismét abba a problémába ütköznénk, hogy csak azon intézmények számát tudnánk, amelyekről alapító okirat készült. Az Államkincstár azt nem vizsgálhatja, hogy a lajstromba vetetett intézmények valóban megfelelnek-e az intézményes működés más paramétereinek, egyáltalán működnek-e a valóságban.

Ezért a dolgozatban a szakmai konvenciók által intézményes működésnek tartott működésekhez közelebb álló fogalmat veszünk a számítás alapjául. Egy operacionális fogalmat alakítunk ki, tudomásul véve, hogy a fogalom csak segédjellegű, arra szolgál, hogy általa megjeleníthetők legyenek bizonyos működést jellemző anomáliák. Itt most a vizsgálhatóságot szem előtt tartva, intézménynek tekintjük azokat a működéseket, ahol a következő három feltétel legalább egyike jelen van:

1. alapító okirata szerint intézmény,

2. a közművelődési rendelet szerint intézmény,

3. kinevezett vezetője van.

(Az általunk használt megközelítés szerint a vizsgált települések 63 százalékában működött intézmény, ha az Államkincstár által vezetett nyilvántartást vesszük figyelembe, a települések 38 százalékában működött intézmény.)

4.7.1. Alapító okiratok

A vizsgálatunkban intézménynek tekintett esetek 13 százalékában egyáltalán nem volt alapító okirat, és 58 százalékánál jeleztek a szakfelügyelők hibás alapító okiratot.

 

Hibatípusok az alapító okiratokban az összes említés %-ában

 

1. A teljesen ellentmondásos alapító okiratokra vonatkozó említések az olyan típusú alapító okiratokra vonatkoznak, ahol az alaptevékenységet érintő kérdések nem tisztázottak, illetve ellentmondásosak (pl. az ÁMK alapító okirata szerint Általános Iskola).

2. A hiányos alapító okiratok csoportjába tartoznak azok, amelyekben kisebb, az egész működést nem érintő, inkább formainak tekinthető hiányosságok vannak (pl. a KSH szám hiánya, az utalványozási rend pontos menetének leírása, stb.).

3. A “többet ír le az alapító okirat, mint a valóság” típus tartalmában hasonlít a vágyálom típusú rendeletekhez. Részben olyan jövőbeni (felújításra, átalakításra váró) intézményekről szólnak, amelyek léte legtöbbször egy pályázati döntéstől függ, részben a valóságnál bővebb működést írnak le (pl. három alkalmazott foglalkoztatásáról ír, és csak egy félállású alkalmazott van az intézményben).

4. A valóságnál kevesebbet leíró alapító okiratok típusába soroltuk azokat az említéseket, amelyekben az alapító okirat bizonyos, a valóságban működő funkciókat nem ír le. Nem tüntet fel egy működő telephelyet vagy egy működő vállalkozói tevékenységet (pl. egy büfé működtetését), vagy ami még gyakoribb, egy létező társfunkciót (pl. a könyvtár).

4.7.2. Szervezeti és működési szabályzatok

A szervezeti és működési szabályzatok árulhatnának el legtöbbet az intézmények működéséről. A vizsgálatban intézménynek minősített működések felében azonban egyáltalán nem volt ilyen dokumentáció sem az intézmény, sem a fenntartó birtokában. Tehát még a meglehetősen hiányos, hibás alapító okiratoknál is rosszabb a helyzet az SZMSZ-ek tekintetében.

A meglévő SZMSZ-ek 37 %-ában találtak hibát a szakfelügyelők. Ilyen jellemző hibák fordultak elő: az ÁMK SZMSZ-e nem tér ki a közművelődési intézmény egységre, az intézmény SZMSZ-ébe kézzel vezették be a változásokat, a szervezeti és működési szabályzat a valóságnak és az alapító okiratnak nem felel meg, stb.

A nem létező vagy hibás SZMSZ-ek esetében nem tisztázható a szervezeti egységek egymáshoz való viszonya. Követhetetlen az alkalmazottak és a vezetők szervezeti hovatartozása, de az alá-fölérendeltségi és függelmi viszonyok is. Nehéz a szervezeti egységek elkülönítése a területre különösen jellemző átfedések miatt, ahol a tér és az alkalmazott is legtöbb esetben “többfunkciós”. Nem könnyű eldöntenünk, hogy a négy órában dolgozó könyvtáros-népművelő, aki délelőtt tanít, valójában hol áll alkalmazásban. Az SZMSZ-ekből nem derül ki, hogy a közművelődésnek van-e valamifajta szervezeti önállósága, tulajdonképpen az válik követhetetlenné, hogy az önkormányzat a feladatellátásának milyen szervezeti keretben tesz eleget. Nem változott a helyzet a 2000-ben történt ÁMK kutatásunk óta.[12]

4.7.3. Egyéb dokumentáció

A szakfelügyelők az intézmények 29 százalékában jelezték, hogy az intézmény nem vezet nyilvántartó könyvet, illetve munkanaplókat. (Feltételezhető, hogy ez az arány a valóságban rosszabb, mivel a szakfelügyelők a nagyobb jelentőségű alapító okiratok, SZMSZ-ek állapotának jellemzése után ezekre már nem tértek ki.) Ezek a dokumentációk képezhetnék a beszámolók, értékelések és a statisztikai jelentések alapját. A területen azonban az az általános, hogy nem dokumentálják írásban a tevékenységet. Erre intézményes működés esetén is kevés figyelmet fordítanak, pedig nem intézményes működés esetén is nagy szerepe lenne. A munkavédelmi szabályzat, a házirend és a tűzvédelmi előírások, a használati szabályok hiányát egy-egy elszórt említés jelzi csak. Megint csak azt kell azonban valószínűsítenünk, hogy a helyzet nem ennyire jó. Inkább arról lehet szó, hogy ezek hiánya nem jelenik meg a szakfelügyeleti jelentésekben.

 

4.7.4. Munkatervek

A megvizsgált szakfelügyeleti jelentések 50 %-ában jelezték a szakfelügyelők, hogy nem készül munkaterv a feladatellátáshoz. A munkatervek készítése természetesen az intézményekben[13] kötelező, azért érdemes mégis az összes működéshez viszonyítani meglétüket, mert mindenfajta működés estén nagy jelentősége van a tervezésnek. Az általunk intézménynek minősített működések 79 %-a nem rendelkezett érvényes munkatervvel. Itt most az ún. rendezvényterveket nem vettük figyelembe, hiszen a rendezvények a hagyományosan értelmezett közművelődési tevékenységeknek csak egy szeletét jelentik. A rendezvénytervek, eseménynaptárak figyelembevételével javult volna a kép. Ez a tény is jól példázza, hogy a figyelem a rendezvényekre fókuszálódik, az egyeztetést is ezen a területen várják el a fenntartók és az együttműködők.

 

4.8. Az ellenőrzés, értékelés

A megvizsgált esetek 12 %-ában jelezték a szakfelügyelők, hogy nem készült éves beszámoló a terület működéséről. A beszámolók pénzügyi és tartalmi jellegűek lehetnek. A pénzügyi beszámolás kötelezettségét költségvetési szerveknél az Államháztartási törvény, az államháztartás működési rendjéről, és az államháztartás szervezeteinek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségeinek sajátosságairól szóló kormányrendeletek írják elő.[14] Arra, hogy egy szakmai beszámolónak mit kell tartalmaznia, költségvetési intézmények esetében is csak a pénzügyi beszámolás rendjét meghatározó szabályozásban találunk utalást. Mivel a pénzügyi beszámolók szöveges része a szakfeladatok rendjében lévő feladat- és teljesítménymutatók alapján készül, elvileg a pénzügyi adatokon túl ebből az is kiderül, milyen feladatokra költötték az összegeket, tehát közvetve a pénzügyi beszámoló utal a tartalomra. Ez a szöveges beszámoló azonban a pénzügyi beszámoló része, tehát semmiképpen nem tekinthető a tevékenység tartalmára koncentráló szakmai beszámolónak. A szakmai beszámolók összeállítására intézmények esetében érdemben nincs szabályozás, és egyáltalán nincs szabályozás a nem intézményi működések esetében. Természetes, ha a munkatervek készítése, elfogadása nem volt következetes, az értékelés sem lehet az. Mit ellenőrizhet a fenntartó, ha nincs jóváhagyott munkaterv, adott esetben még közművelődési rendelet sem?  Az ellenőrzés, értékelés módjának kimunkálatlansága egyfajta fenntartói bizonytalanságot is rejt, miszerint a fenntartó többnyire tisztában van azzal, hogy a működés feltételeit csak részben tudja biztosítani, “részben” azonban nem tud ellenőrizni, még kevésbé értékelni. Így azonban az elégedettség is csak látszólagos lehet, az elégedetlenség pedig differenciálatlan.

 

4.9. Alkalmazottak

A vizsgált esetek 18 %-ában jelezték a szakfelügyelők, hogy egyáltalán nincs alkalmazott a területen. A szakfelügyeleti jelentésekből nem deríthető ki egyértelműen, hogy ha van is valaki a területen, munkaviszonyban áll-e vagy megbízásos jogviszonyban (esetleg társadalmi munkában) végzi a munkáját. (Általában nem derül ki a jelentésekből, hogy a munkaerő közalkalmazott vagy köztisztviselő, esetleg egyik sem.) Azokban a működésekben, ahol alkalmazottak vannak, az esetek 24 %-ában az alkalmazottak – kinevezésük szerint – a képesítési előírásban nem létező munkakört[15] töltenek be. Ilyen munkakörök pl.: gondnok-szervező, szabadidő-szervező és turisztikai főelőadó, propagandista-igazgató, animátorügyelő, szakalkalmazott, kulturális szervező, házigondozó-nővér, klubkönyvtáros. Ezeket a sajátos munkaköröket egyrészt a képesítés hiányának elleplezése szüli. (A fenntartó, ismerve az előírások és a saját lehetőségei közötti eltéréseket, a hiányokat a különféle helyben használatos munkakörök megnevezésével próbálja áthidalni.) A nem létező munkaköröknek természetesen képesítési előírásuk sincs. A képesítés hiányát, szűkítve azokra a feladatellátásokra, ahol van alkalmazott, az esetek 28, 5 %-ában jelezték. A sajátos munkakörök megjelenésének másik oka, hogy az önkormányzatok gazdaságossági okokból különféle munkaköröket sűrítenek össze. Olyan sajátosan komplex munkakörök jönnek létre, amelyek csak helyben értelmezhetők, szabályozásukra csak helyben lenne lehetőség a munkaköri leírásokban. A munkavállalóknak érvényes munkaköri leírásuk viszont rendszerint nincs. (Ezek az összevont munkakörök sokszor nem is csak egy szakterületet érintenek. Gyakran keverednek bennük a szociális, egészségügyi, oktatási terület elemei.)

A szervezeti működési szabályzatok vizsgálatánál már jeleztük, hogy azokból kevéssé követhető az intézmények szervezeti struktúrája, még kevésbé igazítanak el minket az alkalmazottak esetében. A vezető nélküli, színtérszerű működések esetében, ahol részmunkaidős alkalmazottat foglalkoztatnak, illetve rendezetlen dokumentumú intézmények esetében még nehezebb annak nyomon követése, hogy a munkavállalókat milyen szervezeti egységben alkalmazták, ki gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat, s mit várnak el tőlük. A megvizsgált esetek 14 százalékában jelezték a szakfelügyelők, hogy nem állapítható meg, milyen szervezeti egységhez van sorolva, hol áll alkalmazásban az alkalmazott. Ez a bizonytalanság erősíti a kiszolgáltatottságot, amit az a helyzet, hogy a települések jelentős hányadában az önkormányzat az egyik fő munkaadó, tovább erősít.

A helyi munkavállalói érdekérvényesítésnek sokkal inkább maga az álláshely, az alkalmazás a tétje, ezután következik csak az ellátandó feladatok kérdése, és csak sokadik a sorban a kinevezés vagy megbízás szabályossága.

 

4.10. Vezetők

Az intézménynek minősített esetek 26 százalékában jelezték a szakfelügyelők, hogy nincs az intézménynek kinevezett vezetője. Az intézmények 21 %-ában nem volt az intézményvezetőnek megfelelő képesítése, és 13 százalékában pályáztatás nélkül választották meg az igazgatót. Az intézmények 13 százalékában megbízásos jogviszonyban alkalmazták a vezetőket, 5 százalékában szabálytalanul határozatlan időre nevezték ki az intézmény élére a vezetőt. Ugyancsak az intézmények 5 százalékában az intézmény vezetője nem kapott vezetői pótlékot.[16]

 

4.11. A szervezeti átalakítások minisztériumi véleményezése

Gyakori szervezeti átalakítások jellemzik a területet, ezek nem mindig jelennek meg a dokumentumokban. Tehát az átalakítások után nem módosítják az alapító okiratokat, a szervezeti és működési szabályzatokat. A megvizsgált esetek 13 %-ában nem kérte ki a települési önkormányzat a döntése előtt a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumának véleményét közművelődési intézményének átszervezése vagy megszüntetése esetén.

 

4.12. A kulturális szakemberek szervezett képzési rendszerének tervezése

Ha kizárjuk azokat a működéseket, ahol senki nem áll a közművelődés területén alkalmazásban , az esetek 13 %-ában jelezték, hogy nincs képzési terve a fenntartónak, tehát nem tesz eleget az 1/2000. (I. 14.) számú, “A kulturális szakemberek szervezett képzési rendszeréről, követelményeiről és a képzés finanszírozásáról szóló” NKÖM rendeletnek.

A jellemzően magas számú szervezeti és egyéb változtatások miatt a képzés keretét megadó 7 év a fenntartók számára “beláthatatlan” időegységnek tűnik

 

4.13. Összeférhetetlenség

A 150/1992. (XI. 20.) Kormányrendelet szól az összeférhetetlenség eseteiről. Eszerint nem bízható meg vezetői beosztással kulturális intézményben az a személy, aki vagy akinek közeli hozzátartozója az intézmény alaptevékenységével azonos vagy hasonló vállalkozói tevékenységet végez.

A közművelődés területére jelenleg a piaci vállalkozások kevéssé jellemzőek, mégis került olyan eset a mintába, ahol a fentieknek a vezető nem felel meg.

Sokkal gyakoribb azonban az a fajta összeférhetetlenség, ahol a vezető és közeli hozzátartozója irányítói, elszámolási, ellenőrzési kapcsolatba kerülhet a településen. Ha a rendeletben a következő kitétel nem nyújtana felmentési lehetőséget, a kis települések nagy többsége emiatt működésképtelen lenne. (“E tilalom alól –  indokolt esetben – a munkáltató felmentést adhat.” 150/1992. Korm. rend. 6. § 2. bekezdés.)

Így előfordulhatnak olyan helyzetek, ahol az intézményvezető családtagja a munkáltató testület vezetője, tagja, vagy az ellenőrzéssel megbízott bizottság egyik tagja maga az ellenőrzött stb. Ezek az összeférhetetlenségek tehát munkáltatói engedéllyel feloldhatók, mégis sajátos működéshez vezethetnek. A jelentések 13 %-ában jeleztek ilyenfajta összeférhetetlenséget a szakfelügyelők.

 

4.14. A testület

Ebben a kategóriában a képviselőtestületek működésével kapcsolatos anomáliákat gyűjtöttük össze.

 

 

 

 

 

 

 

A testület működésére vonatkozó említések megoszlása az összes említés %-ában

 

Sorszám	Típus	%
1.	A képviselőtestület SZMSZ-e a képviselőtestület működését a közművelődés tárgykörében nem szabályozza	27
2.	A testület vagy a bizottság maga a feladatellátó	27
3.	A testület nem hívja meg a napirendi pontban illetékest az ülésére	13
4.	A testület szakigazgatási tevékenységének nem tesz eleget	13
5.	A testület hatáskörét szabálytalanul ruházza át bizottságára	7
6.	A testület a közművelődés tárgyi feltételeit nem biztosítja	7
7.	A testület civil szervezetet “számoltat be” a tevékenységéről	7
	Összesen	100

 

A szabályozatlanságok újabb típusát fedezhetjük fel a képviselőtestületek SZMSZ-einek hiányosságaiban. A képviselőtestületek itt foglalhatnák össze a rendeletükben megfogalmazott közművelődési feladataik megvalósításának irányítási, ellenőrzési, felügyeletei teendőit, ezek ellátásának módját, a bizottságok jogait és kötelezettségeit, tanácsnoki rendszer esetén a tanácsnokok feladatait és jogait.

A képviselőtestületek sajátos működési jelensége, hogy kötelező feladataiknak az önkormányzatok közvetlenül maguk próbálnak eleget tenni. (Ez valójában nem jogsértő, de problematikus.) Ez a fajta feladatellátás főként a nemzeti ünnepek megünneplésére, falunapokra, községi nagyrendezvényekre koncentrál. Az önkormányzat “biztosítja a községi alkalmakat”. Nem csak ún. hiánypótló tevékenységet végeznek, olyan esetekben is megfigyelhető ez, ha az önkormányzat intézményt tart fenn.

Minden testületi ülés nyilvános mindaddig, amíg a képviselőtestület szavazással zárttá nem nyilvánítja, így azokon mindenki részt vehet. Joggal várhatják azonban az érintettek, akár civil szervezetről, akár intézményekről vagy bármilyen közösségről is van szó, hogy az őket érintő napirendi kérdésekről értesítést és meghívót kapjanak. Ennek hiányáról számol be az említések 13 %-a.

Az említések mindössze 7 %-a nevesíti azt a tényt, hogy a testület nem biztosítja a feladatellátás tárgyi követelményeit.

Az önkormányzatnak vannak olyan jogkörei, amelyeket nem ruházhat át bizottságaira, ilyen például az intézmény alapítása, illetve megszüntetése. Ezekben az ügyekben a bizottság a döntést előkészítheti, javaslatot tehet, de a döntést nem hozhatja meg a képviselőtestület helyett. Ilyen hatáskör-átruházást az említések 7 %-a jelöl. Az önkormányzatok a civil szervezeteknek támogatásokat nyújthatnak, illetve velük közművelődési megállapodást köthetnek. Ezekben az esetekben természetes a beszámoltatás. Támogatás esetében is érthető, hogy a szervezetet elszámoltatják arról, hogy mire költötte az összeget. Az viszont nem, hogy a támogatás fejében egész működéséről beszámoltatják.

 

4.15. A polgármester

A képviselőtestület esetében is kérdéses, ha önmaga vállalkozik a közművelődési feladatok ellátására. Ennél még ellentmondásosabb, ha a polgármester egymaga gyürkőzik neki a feladatnak, mint kényszerű vagy önkéntes kultúrfelelős. A megvizsgált települések 15 %-ában találkozhatunk ezzel a jelenséggel. Ennek néhány formája: a polgármester társadalmi munkában vezeti a művelődési házat; a polgármester feladata a képviselőtestületi SZMSZ szerint, hogy a település méltó módon ünnepelhesse meg nemzeti és helyi ünnepeit. De a polgármesterek feladatátvállalásai közé tartozik esetenként a pályázatok összeállítása vagy a mobilszínpad-ácsolása is.

Ilyen esetekben természetesen a polgármester arányérzékétől függ a tevékenység tartalma.

4.16. A pályázatok

A terület finanszírozási elvei miatt nagy jelentősége van a különféle pályázatokon nyert összegeknek. Az elemzett szakfelügyeleti jelentések (ezek főként a revitalizációs pályázatokra tértek ki) szerint a pályázaton nyert pénzeket nagyon kevés kivételtől eltekintve szabályosan használták fel. Mindössze egy esetben fordult elő, hogy az elnyert összeget nem egyértelműen a pályázati kiírásoknak megfelelően használták fel.

Előfordul, hogy a pályázók ugyanazt az egy felújítandó épületet hol művelődési intézményként, hol teleházként, hol idegenforgalmi központként vagy nemzetiségi központként nevesítik a pályázati feltételeknek megfelelően (7 %). Sikeres pályázás esetén persze kérdéses lehet, hogy az elkészült épületet ki, melyik funkcióra veszi birtokba.

Az esetek 7 %-ában jelezték azt, hogy a felújított színtér vagy intézmény működtetésére, fenntartására az önkormányzatoknak nem marad erejük. A pályázati pénzek célszerű felhasználását nehezíti az is, hogy a pályázók többnyire csak a megpályázott összegek töredék részét nyerik el, még ha tudjuk is, hogy nyilván “rátartással” pályáznak. A pályázati célkitűzés attól nem változik, hogy a pályázó nem kapja meg a szükséges pénzt. A pályázati pénzek elköltése ilyenkor könnyen válhat ésszerűtlenné. A vizsgált esetek 3 %-ában jelezte a szakfelügyelő ezt a problémát, ami sokkal általánosabb.

 

4.17. A gondatlan gazda

Az önkormányzatok a tulajdonukkal önállóan rendelkeznek. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés “b” pontja szerint a helyi képviselőtestület gyakorolhatja az önkormányzati tulajdon feletti jogokat. Az Önkormányzati törvény 107. § ( 7) bekezdéséhez tartozó kommentárban olvashatjuk: “… jól lehet, hogy a törvény kifejezetten nem mondja ki, de a közösségi tulajdon…megőrzése és gyarapítása a helyi önkormányzatok alapvető kötelessége…. Ebből fakad az önkormányzati vagyon meg-őrzésének, gyarapításának kötelessége. A helyi önkormányzat a jó gazda gondosságával törődik a közösség vagyonával…”

Az önkormányzatok mégis gyakran kerülnek a gondatlan gazda szerepkörébe. A vizsgált települések 17 %-ában jelezték a szakfelügyelők, hogy a településen van vagy vannak olyan épületek, amelyeket az önkormányzat nem tud felújítani, kénytelen pusztulásra ítélni. Ezek az épületek korábban, ha csak időszakosan is, kulturális funkciót láttak el, 33 %-uk korábban nem tanácsi tulajdon volt. Váratlanul kerültek az önkormányzatok birtokába, az önkormányzatok örültek a vagyongyarapodásnak, azonban nem képesek még ezek állagmegőrzésére sem, nemhogy eredeti funkciójukban való működtetetésükre (volt helyőrségi klub, vállalati kultúrház, tsz kultúrterem, stb.)

A “gondatlan gazda” önkormányzatok településeinek 40 %-ában nincs is más közösségi színtérnek alkalmas épület.

 

4.18. Megállapodás nélküli feladatellátások

Ebben a vizsgálati kategóriában gyűjtöttük össze azokat az eseteket, ahol az önkormányzatok nem kötöttek közművelődési megállapodást nyilvánvaló feladatellátókkal. Nem soroljuk ide azokat a helyzeteket, amikor a közművelődési könyvtár, az általános iskola vagy bármely civil szervezet kulturális tevékenységet folytat, hiszen ez működése miatt természetes. Az alábbi esetekben a megjelölt intézmények, civil szervezetek, közösségek biztosítják a település számára a közművelődési feladatellátást részletében vagy teljes egészében. Ezt azonban megállapodás formájában nem dokumentálják.

 

A megállapodás nélküli feladatellátók az összes említés %-ában

 

Sorszám	A megállapodás nélküli feladatellátók típusai	%
1.	Civil szervezetek (alapítvány, egyesület)	31
2.	Iskola	25
3.	Egyházak (közösségei, intézményei)	13
4.	Közösségek (nyugdíjas klub, társaság)	9
5.	Könyvtár	9
6.	Óvoda	6
7.	Idősek napközije	3
8.	Kisebbségi önkormányzat	3
	Összesen	100

 

5. Összegzés

1. A felépített szabályozórendszer a területet meghatározó szereplők nagy tudatosságára és aktivitására épít, holott ez nem áll fenn. Az önkormányzatiság elve szerint a települési önkormányzatokra bízza a döntést, hogyan tesznek eleget a törvényben meghatározott kötelező feladataiknak. A gyakorlati működés során a figyelem középpontjában nem a jogszerűség, hanem a működőképesség megtartásának kétségbeesett igyekezete áll.

2. A feladatellátás módját sem úgy választják az önkormányzatok, hogy tervszerűen eldöntik, milyen (létező, szabályos) működési forma lenne számukra optimális, hiszen többnyire választási helyzetbe sem kerülnek. Ehelyett vagy a már meglévő működéseket próbálják lefedni jogszabályszerű kategóriákkal, vagy teremtenek egy szabályosnak vélt papírműködést (formális rendeletekkel), amely mellett a kialakult működés folyhat tovább saját régi medrében, függetlenedve a szabályozástól.

3. A szabályozás kevéssé meghatározott és a helyi döntésektől függő fogalmai egy szinte modellálhatatlan közművelődési feladatellátó-rendszert eredményeznek, azonban ez egy kevéssé változatos és színes gyakorlatot fed.

4. Bár az önkormányzatoknak lehetőségük lenne, hogy a településeken a legkülönfélébb helyszíneket jelöljék ki közösségi színtérként, ezzel eleget téve kötelezettségüknek, a képviselőtestületek nem választják ezt a lehetőséget. Nincs azonban olyan minimális feltételrendszer egyik működés esetén sem megszabva, amely kötelező lenne a település által biztosított színtér vagy intézmény számára.

5. A szabályozó rendszer hatását tovább gyengíti a szankcionálás mechanizmusának hiánya.

6. Miután a területre közvetlenül ható döntések helyi döntések, így a működés erősebben szokás, mint szabályozás függő.