Szabályalapú költségvetés: út a költségvetési stabilitáshoz¹

A ma­gyar meg­ol­dás

Össze­fog­la­lás

A cikk a nem­zet­gaz­da­ság és az ál­lam­ház­tar­tás mak­ro­fo­lya­ma­ta­i­ból ki­in­dul­va vizs­gál­ja a pénz­ügyi sta­bi­li­tás és a fenn­tart­ha­tó gaz­da­sá­gi nö­ve­ke­dés el­éré­sé­nek útját. Fel­vá­zol­ja ebben a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés sze­re­pét, be­mu­tat­ja annak sza­bá­lyo­zá­si és in­téz­mé­nyi meg­ol­dá­sa­it, azt, hogy e szol­gá­lat egy ke­ret­rend­szer lo­gi­kus kö­vet­kez­mé­nye­ként, annak sza­bá­lya­it ér­vé­nye­sít­ve vál­hat hasz­nos ré­szé­vé a pénz­ügy­po­li­ti­ká­nak és – annak éves meg­va­ló­su­lá­sa­ként – a költ­ség­ve­té­si gya­kor­lat­nak. Eljut arra a kö­vet­kez­te­tés­re, hogy el­en­ged­he­tet­len volt 2011-ben Ma­gyar­or­szá­gon, a költ­ség­ve­té­si fe­le­lős­ség erő­sí­té­se ér­de­ké­ben, a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si ke­ret­rend­szer főbb elő­írá­sa­i­nak s az ezek meg­va­ló­sí­tá­sán őr­kö­dő in­téz­mény mű­kö­dé­si sza­bá­lya­i­nak „fel­eme­lé­se” az Alap­tör­vény­be. Fog­lal­ko­zik a sta­bi­li­tá­si tör­vény kap­cso­ló­dá­sa­i­val, a Költ­ség­ve­té­si Ta­nács mun­ká­já­nak főbb jel­lem­ző­i­vel, az el­múlt évek­ben tett aján­lá­sa­i­val. Végül né­hány adat­tal il­luszt­rál­ja a költ­ség­ve­té­si (ál­lam­ház­tar­tá­si) sta­bi­li­tás­nak a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés­re tá­masz­ko­dó ja­vu­lá­sát.

Rule Based Bud­get: The Road to Bud­get Sta­bi­lity
The Hun­ga­ri­an So­lu­ti­on

Sum­ma­ry

Start­ing from the macro pro­ces­ses of pub­lic fi­nance the ar­tic­le exa­mi­nes the road to re­a­ch­ing fi­nan­cial sta­bi­lity and sus­ta­in­ab­le eco­no­mic growth. It out­li­nes the role pla­yed by rule based bud­get in this pro­cess. It int­ro­du­ces the re­gu­la­to­ry and ins­ti­tu­ti­o­nal so­lu­tions, how – as a log­i­cal con­se­qu­en­ce of a frame – can this ser­vi­ce be­co­me a us­e­ful part of the fi­nan­cial po­li­cy by imp­le­ment­ing the respec­tive re­gu­la­tions of the sys­tem and of the an­nu­al bud­ge­tary prac­ti­ce. It re­a­ches the conc­lu­si­on that “ele­vat­ing” in 2011 into the Fun­da­men­tal Law of Hun­gary the major sti­pu­la­tions of the rule based bud­get fra­me­work and the ope­ra­ti­o­nal rules of the ins­ti­tu­ti­on that is sa­fe­gu­ard­ing the imp­le­men­ta­ti­on, was una­vo­i­da­b­le in the count­ry from the as­pect of strengt­he­ning fis­cal res­pon­si­bi­lity. The ar­tic­le deals with the lin­ka­ges of the Sta­bi­lity Act, the major cha­rac­te­r­is­tics of the work done by the Fis­cal Coun­cil and the body’s re­com­men­da­tions made in the last few years. Fi­n­ally, it il­lustra­tes with some data the imp­ro­ve­ment of the fis­cal (pub­lic fi­nance) sta­bi­lity rely­ing on rule based bud­get.

Be­ve­ze­tés, a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés lé­nye­ge

Köz­is­mert, hogy a fis­ká­lis po­li­ti­ka cél­rend­sze­ré­nek meg­va­ló­sí­tá­sá­ban a költ­ség­ve­tés (ál­lam­ház­tar­tás) tar­tó­san egyen­súly kö­ze­li ál­la­po­tá­nak el­éré­se, a tár­sa­dal­mi szol­gál­ta­tá­sok fi­nan­szí­roz­ha­tó­sá­ga, il­let­ve az ál­la­mi új­ra­el­osz­tás mér­té­ké­nek az előző célok el­éré­sé­hez szük­sé­ges szin­ten tar­tá­sa nem­csak az ál­lam­adós­ság hosszú távú csök­ken­té­se, hanem a nem­zet­gaz­da­ság egé­szé­nek re­gi­o­ná­lis és glo­bá­lis ver­seny­ké­pes­sé­ge, végső soron pedig a tár­sa­dal­mi-gaz­da­sá­gi fej­lő­dés fenn­tart­ha­tó­sá­ga szem­pont­já­ból is meg­ha­tá­ro­zó­an fon­tos, el­sőd­le­ges fel­té­tel.

A pénz­ügyi sta­bi­li­tás hi­á­nya már né­hány éven belül pa­ra­li­zál(hat)ja egy or­szág tár­sa­dal­mi-gaz­da­sá­gi mű­kö­dé­sét. Mi­előb­bi vissza­nye­ré­se és őr­zé­se ezért vált a vi­lá­gon min­de­nütt olyan stra­té­gi­ai kér­dés­sé, amely új meg­ol­dá­so­kat – sza­bá­lyo­kat és in­téz­mé­nye­ket – kö­ve­telt. Ennek cél­rend­sze­ré­be il­lesz­ked­nek a fis­ká­lis po­li­ti­ká­nak elő­ször Dél-Ame­ri­ka gaz­da­sá­gi krí­zis súj­tot­ta ál­la­ma­i­ban, majd a 80-as évek­től szer­te a vi­lág­ban, így Eu­ró­pá­ban al­kal­ma­zott, ún. sza­bály­ala­pú fis­ká­lis po­li­ti­kát meg­va­ló­sí­tó ke­ret­rend­sze­rei.² Az ún. sza­bály­ala­pú fis­ká­lis po­li­ti­ka töb­bet je­lent, mint a költ­ség­ve­tés ké­szí­té­sé­nek és vég­re­haj­tá­sá­nak sza­bály­kö­ve­té­se,³ ugyan­is ez a költ­ség­ve­té­si fe­le­lős­ség ke­ret­rend­sze­rét szab­ja meg költ­ség­ve­tés-po­li­ti­kai, el­já­rá­si-át­lát­ha­tó­sá­gi sza­bá­lyo­kon, to­váb­bá a be­tar­tás­ra ga­ran­ci­át je­len­tő in­téz­mé­nyi me­cha­niz­mu­so­kon ke­resz­tül.⁴ E sza­bá­lyok­ból és me­cha­niz­mu­sok­ból – az adott or­szág sa­já­tos­sá­ga­i­nak meg­fe­le­lő­en – áll össze a gya­kor­lat­ban al­kal­ma­zott rend­szer.⁵

A két­ez­res évek kö­ze­pé­től Ma­gyar­or­szá­gon is egy­ér­tel­mű­vé vált, hogy a költ­ség­ve­té­si gaz­dál­ko­dás tel­je­sít­mé­nyek­től el­sza­ka­dó túl­köl­te­ke­zé­sé­nek meg­aka­dá­lyo­zá­sá­hoz nem elég az ak­tu­á­lis költ­ség­ve­té­sek fe­gyel­me­zet­tebb vég­re­haj­tá­sa. A pénz­ügyi sta­bi­li­tás vissza­nye­ré­se és őr­zé­se olyan stra­té­gi­ai kér­dés­sé vált, amely új, a köz­pénz­ügye­ket egy­sé­ge­sen sza­bá­lyo­zó al­kot­má­nyos elő­írá­so­kat és erre tá­masz­ko­dó, magas szin­tű jogi nor­má­kat kö­ve­telt. Ezt szol­gál­ták a múlt év­ti­zed má­so­dik fe­lé­től az ál­lam­ház­tar­tá­si túl­köl­te­ke­zés meg­ál­lí­tá­sá­ra, az or­szág pénz­ügye­i­nek szi­lárd ala­pok­ra he­lye­zé­sé­re hi­va­tott ma­gyar tö­rek­vé­sek is, majd az öt éve – az Alap­tör­vény­ben⁶ rög­zí­tett és ennek ér­vé­nye­sü­lé­se­ként a sta­bi­li­tá­si tör­vény­ben⁷ in­téz­mé­nye­sí­tett – si­ke­re­sen mű­kö­dő meg­ol­dá­sa.

Írá­sunk súly­pont­já­ban ennek is­mer­te­té­sé­re, a pénz­ügyi sta­bi­li­tás vissza­nye­ré­sé­nek út­já­ra té­rünk ki ké­sőbb rész­le­te­seb­ben.

Váz­la­tos nem­zet­kö­zi ki­te­kin­tés

A be­ve­ze­tés in­do­kai és a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si gya­kor­lat mint te­rá­pia alap­el­vei

Az el­múlt év­ti­ze­dek­ben a fel­tö­rek­vő és a fej­lett or­szá­gok egész so­rá­ban állt elő a költ­ség­ve­té­si túl­köl­te­ke­zés, ennek kö­vet­kez­mé­nye­ként a fenn­tart­ha­tó­ság prob­lé­má­ja, az adós­ság nö­ve­ke­dé­se, amit bank­vál­sá­gok is kí­sér­tek.⁸ Szá­mos or­szág kor­mány­za­ta vá­lasz­tot­ta a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés be­ve­ze­té­sé­nek útját, re­mél­ve, hogy se­gít­sé­gé­vel az egyen­sú­lyi fe­szült­sé­gek vissza­szo­rít­ha­tók, meg­te­remt­he­tők a tar­tós fi­nan­szí­roz­ha­tó­ság, a nö­ve­ke­dés, a fenn­tart­ha­tó fej­lő­dés fel­té­te­lei. Ennek ér­de­ké­ben tör­vé­nyek­be, sőt al­kot­má­nyos elő­írá­sok­ba fog­lal­ták – nu­me­ri­kus sza­bá­lyok for­má­já­ban, meg­ha­tá­ro­zott el­já­rás­rend sze­rint ter­vez­ve és in­téz­mé­nye­sen el­len­őriz­ve – a költ­ség­ve­tés ki­adá­si-be­vé­te­li ará­nya­it, el­adó­so­dott­sá­gá­nak el­fo­gad­ha­tó mér­té­két.⁹

A gya­kor­la­tuk­ban mind­ez azt je­len­tet­te, hogy

A rend­szer al­kal­ma­zá­sá­nak nem­zet­kö­zi ta­pasz­ta­la­tai arra mu­tat­tak, hogy kö­vet­ke­ze­tes mű­köd­te­té­sé­vel meg­for­dít­ha­tó az a trend, amely az el­múlt év­ti­ze­dek­ben a fel­tö­rek­vő és a fej­lett or­szá­gok egész so­rá­ban a költ­ség­ve­té­si túl­köl­te­ke­zés­ben, a költ­ség­ve­tés fenn­tart­ha­tat­lan­sá­gá­ban, az ál­lam­adós­ság nö­ve­ke­dé­sé­ben öl­tött tes­tet.¹⁰

A nem­zet­kö­zi gya­kor­lat­ban ta­lál­ha­tó meg­ol­dá­sok

A sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tést már a 2008-as vál­ság előtt is be­ve­zet­te né­hány or­szág, s ho­zott létre füg­get­len fis­ká­lis in­téz­ményt (1. táb­lá­zat).¹¹ Lát­ha­tó, hogy a sza­bály­ala­pú­ság ele­me­it a leg­kü­lön­bö­zőbb módon al­kal­maz­ták. Leg­sű­rűb­ben az ál­ta­lá­nos egyen­sú­lyi kö­ve­tel­mé­nyek for­dul­nak elő, de ta­lá­lunk konk­ré­tabb elő­írá­so­kat is, így a ki­adás­ra, a hi­ány­ra és az adós­ság­ra vo­nat­ko­zó kor­lá­tot (pla­font), fel­hí­vást kö­zép­tá­vú ter­ve­zés­re is. Más-más a füg­get­len in­téz­mény élet­re hí­vá­sá­nak módja is: leg­több­ször egy­sze­rű tör­vénnyel vagy po­li­ti­kai út­mu­ta­tó­val (meg­ál­la­po­dás­sal). Ér­de­kes­ség, hogy Len­gyel­or­szág­ban a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tést, közel év­ti­ze­de már, hogy al­kot­má­nyos elő­írás­sal ve­zet­ték be, anél­kül azon­ban, hogy a sza­bá­lyok be­tar­tá­sán őr­kö­dő in­téz­ményt hoz­tak volna létre.¹² Az eu­ró­zó­na or­szá­gai meg­ál­la­po­dás­ban rög­zí­tet­ték a kö­ve­tel­mé­nye­ket.¹³

Vál­to­za­tos kép bon­ta­ko­zik ki a 2008-as vál­sá­got kö­ve­tő idő­szak­ban is az Unió or­szá­ga­i­ban. A 2016. ja­nu­ár 1-jén „rög­zí­tett fel­vé­tel­ből” külön vizs­gál­juk a 2004 előtt (2a és 2b táb­lá­zat) és a 2004 után csat­la­ko­zott or­szág­cso­por­tok (3a és 3b táb­lá­zat) egyes tag­ál­la­ma­it.

A vál­ság ha­tá­sá­ra gya­ra­po­dott a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si elő­írá­so­kat be­ve­ze­tő or­szá­gok száma az Uni­ó­hoz ko­ráb­ban csat­la­ko­zott or­szá­gok kö­ré­ben is.¹⁴

Meg kell je­gyez­nünk, hogy az Eu­ró­pai Bi­zott­ság 2015 ok­tó­be­ré­ben lét­re­hoz­ta az Unió füg­get­len költ­ség­ve­té­si in­téz­mé­nyét, az Eu­ró­pai Fis­ká­lis Bi­zott­sá­got¹⁵ (angol nevén Euro­pe­an Fis­cal Boar­dot), mint vé­le­mé­nye­ző, ta­nács­adó sze­re­pű tes­tü­le­tet, amely­nek te­vé­keny­sé­gét, fel­ha­tal­ma­zá­sa­it, vizs­gá­ló­dá­sa­it az eu­ró­öve­zet­re kor­lá­toz­ta. Az új tes­tü­let a ha­tá­ro­zat sze­rint a nem­ze­ti és az eu­ró­pai in­téz­mé­nyek­től füg­get­le­nül, de velük együtt­mű­kö­dés­ben fog dol­goz­ni.¹⁶

A 2004 után az Uni­ó­hoz csat­la­ko­zó 13 or­szág­ból 12-ben mű­kö­dik a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si sza­bály­me­cha­niz­mus és annak be­tar­tá­sá­ra a füg­get­len in­téz­mé­nyi ga­ran­cia. Négy or­szág­ban már a vál­ság 2008-as ki­rob­ba­ná­sa előtt el­in­dult a rend­szer, míg öt or­szág­ban – köz­tük ná­lunk – 2009 és 2012 kö­zött ve­zet­ték be.¹⁷

Ebben az or­szág­cso­port­ban is ve­gyes a kép mind a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés ele­me­i­nek al­kal­ma­zá­sa, mind az egyes fis­ká­lis in­téz­mé­nyek fel­adat- és ha­tás­kö­re te­kin­te­té­ben.¹⁸ Egy „új­don­ság” azon­ban fel­tű­nő, amely éppen min­ket érint: ez a vé­tó­jog al­kal­maz­ha­tó­sá­ga (amellyel a ké­sőb­bi­ek­ben fog­lal­ko­zunk rész­le­te­sen).

Az igen váz­la­tos nem­zet­kö­zi ki­te­kin­tést zár­juk azzal a kér­dés­sel, hogy vajon a fis­ká­lis sza­bá­lyok és in­téz­mé­nyek (költ­ség­ve­té­si ta­ná­csok) be­lé­pé­sé­vel fe­gyel­me­zet­teb­bé vált-e a gaz­dál­ko­dás a költ­ség­ve­té­si szfé­rá­ban? Tény: az or­szá­gok több­sé­gé­ben a szi­go­rúbb rend­szer be­ve­ze­té­sét kö­ve­tő­en az ál­lam­adós­ság-rá­ta el­in­dult a csök­ke­nés útján (1. ábra), és a gaz­da­sá­gi nö­ve­ke­dés is be­in­dult, erő­tel­je­seb­ben a vi­seg­rá­di or­szá­gok cso­port­já­ban. Bár egyik-má­sik dél-eu­ró­pai állam a pénz­ügyi rend­sze­rét idő­ről időre csak sa­já­tos „kény­szer­szo­li­da­ri­tás” adta se­gít­ség­gel tudja mű­köd­tet­ni, a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si gya­kor­lat itt is ho­zott bi­zo­nyos ered­mé­nye­ket.

Egy­ér­tel­mű­en arra kö­vet­kez­tet­he­tünk tehát, hogy a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés al­kal­ma­zá­sá­nak ked­ve­ző, prob­lé­ma­ol­dó, gaz­dál­ko­dá­si fe­gyel­met erő­sí­tő ha­tá­sa ki­mu­tat­ha­tó, ami leg­in­kább az el­adó­so­dott­ság adta ter­hek fo­ko­za­tos eny­hü­lé­sé­ben ta­pasz­tal­ha­tó meg köz­vet­le­nül. Meg­je­gyez­zük azon­ban, hogy a pénz­ügyi sta­bi­li­tás erő­sí­té­sé­ben a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés adta hoz­zá­já­ru­lás mér­té­ke erő­tel­je­sen függ a tár­sa­da­lom és a po­li­ti­kai ve­zény­lés ér­dek­fel­is­me­rő ké­pes­sé­gé­től, a tár­sa­dal­mi-po­li­ti­kai aka­rat­tól s ter­mé­sze­te­sen a sza­bály­rend­szer be­tar­tá­sán őr­kö­dő in­téz­mé­nyek köz­jo­gi fel­ha­tal­ma­zá­sa­i­tól, il­let­ve ezek erős­sé­gé­től.¹⁹

A honi fis­ká­lis po­li­ti­ka az el­múlt más­fél év­ti­zed­ben

Az ál­lam­ház­tar­tás me­ne­dzse­lé­sé­nek gond­jai és az em­be­ri té­nye­ző

Min­de­nek­előtt lás­suk, miért és ho­gyan ju­tot­tunk el a 2000-es évek kö­ze­pe táján annak fel­is­me­ré­sé­hez, hogy a fis­ká­lis (költ­ség­ve­té­si) po­li­ti­ká­ban a sta­bi­li­tás meg­te­rem­té­sé­hez az ad­di­gi­nál szi­go­rúbb sza­bá­lyok­nak – és azok ér­vé­nye­sü­lé­se kö­vet­ke­ze­tes el­len­őr­zé­sé­nek – a be­ve­ze­té­se el­ke­rül­he­tet­le­nül szük­sé­ges ná­lunk is.

Az ez­red­for­du­ló után Ma­gyar­or­szág nem egye­dül ke­rült szem­be azok­kal a mind ke­zel­he­tet­le­neb­bé váló ál­lam­ház­tar­tá­si, túl­köl­te­ke­zé­si és kö­vet­ke­zés­kép­pen el­mé­lyü­lő adós­ság­prob­lé­mák­kal, ame­lyek az or­szág pénz­ügyi sta­bi­li­tá­sá­nak meg­in­gá­sá­hoz ve­zet­tek. Annyi­ban azon­ban más volt ho­nunk­ban a hely­zet, hogy a po­li­ti­kai és gaz­da­sá­gi cik­lu­sok kö­zöt­ti át­fe­dé­sek és egy­mást erő­sí­tő/gyen­gí­tő fo­lya­ma­tai – a sza­va­zat­ma­xi­má­lá­si-sza­va­zat­szer­zé­si tö­rek­vé­sek – a túl­köl­te­ke­zés­ben és ál­ta­la az el­adó­so­dás­ban va­ló­szí­nű­sít­he­tő­en na­gyobb sze­rep­hez ju­tot­tak, mint más, ha­son­ló sorsú or­szá­gok­ban.²⁰ Ezért, mi­előtt a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés hazai be­ve­ze­té­sé­vel fog­lal­koz­nánk, in­do­kolt, hogy igen rö­vi­den ki­te­kint­sünk az or­szág­ha­tá­ra­in­kon túlra.

Nyil­ván­va­ló, hogy a pénz­ügy­po­li­ti­ka be­ve­ze­tő­ben vá­zolt össze­füg­gés­rend­sze­ré­ben a kí­vánt célok el­éré­se nem­csak a meg­fe­le­lő sza­bá­lyok meg­al­ko­tá­sán, hanem fe­gyel­me­zett be­tar­tá­su­kon és be­tar­ta­tá­su­kon is múlik. Ebben pedig ki­emelt sze­rep jut az em­be­ri té­nye­ző­nek, a tár­sa­da­lom ér­dek­fel­is­me­ré­si és aka­ra­ti ké­pes­sé­ge­ik­nek, ame­lyek tá­mo­ga­tó ereje nél­kül egy or­szág pénz­ügyi sta­bi­li­tá­sa alig­ha va­ló­sít­ha­tó meg.²¹

Ha­zánk­ban a rend­szer­vál­to­zást kö­ve­tő­en, az egy­mást kö­ve­tő kor­má­nyok fis­ká­lis po­li­ti­ká­ját az al­ku­me­cha­niz­mus, a po­li­ti­kai ígé­re­tek­re és dog­mák­ra épülő ter­ve­zés és gaz­dál­ko­dás jel­le­mez­te. Ez gátja volt mind az ál­lam­ház­tar­tás sta­bi­li­tá­sá­nak, mind a fenn­tart­ha­tó fej­lő­dés­nek.²²

Pénz­ügyi mu­ta­tók­ban mér­he­tő kö­vet­kez­mé­nyek

Az ál­lam­ház­tar­tás hi­á­nya idő­ről időre (fő­ként az or­szág­gyű­lé­si vá­lasz­tá­sok kö­rü­li évek­ben) az „egek­be szö­kött”, 2002-ben és 2006-ban meg­kö­ze­lí­tet­te a brut­tó hazai ter­mék (GDP) 10 szá­za­lé­kát (2. ábra). A magas hi­ány­ból egye­ne­sen kö­vet­ke­zett az ál­lam­adós­ság GDP-ben ki­fe­je­zett mér­té­ké­nek (az ál­lam­adós­ság-rá­tá­nak) a 2000-es évek ele­jé­től meg­fi­gyel­he­tő, 2010-ig, a sza­bály­ala­pú fis­ká­lis po­li­ti­ka be­ve­ze­té­sé­ig tartó fo­lya­ma­tos emel­ke­dé­se (3. ábra).

Az 1990-es évek első fe­lé­ben, majd át­me­ne­ti csök­ke­nés után a 2000-es évek­ben ma­gas­ra szö­kött ál­lam­adós­ság­nak nem­csak a vissza­fi­ze­té­se, de az igen költ­sé­ges fi­nan­szí­ro­zá­sa (az adós­ság­szol­gá­lat, vagy­is a kamat) ha­tal­mas ter­het ró(tt) az or­szág­ra. „Ma­gyar­or­szá­gon 1993 és 1999 kö­zött a ka­mat­ki­adá­sok meg­ha­lad­ták az ok­ta­tás­ra, kul­tú­rá­ra és az egész­ség­ügy­re for­dí­tott ki­adá­so­kat.”²³ Ehhez azt te­het­jük hozzá, hogy az adós­ság­szol­gá­lat még a 2010-et kö­ve­tő né­hány évben is az ál­lam­ház­tar­tás ki­adá­sa­i­ból ugyan­annyit – 8-9 szá­za­lé­kot – kö­tött le, mint az egész­ség­ügy, és alig ma­radt el az ok­ta­tás egé­szé­re fel­hasz­nált 10-11 szá­za­lék­tól.

Fis­ká­lis po­li­ti­kánk­ból egye­ne­sen kö­vet­ke­zett az ál­la­mi új­ra­el­osz­tás – kü­lö­nö­sen a kör­nye­ző or­szá­gok­hoz mér­ten, de az OECD-or­szá­gok át­la­gá­hoz vi­szo­nyít­va is – ki­ug­ró, a GDP-ben ki­fe­je­zett 50 szá­za­lék kö­rü­li mér­té­ke (4. ábra). Tör­vény­sze­rű volt, hogy az ál­la­mi új­ra­el­osz­tás­hoz szük­sé­ges nagy­mér­té­kű jö­ve­de­lem­el­vo­nás (ezen belül magas adó­cent­ra­li­zá­ció) ösz­tön­zi az adó­el­ke­rü­lést, ami az adó­zók szá­má­nak szű­kü­lé­sé­hez, az adó­ala­pok eró­zi­ó­já­hoz s még ma­ga­sabb adó­kul­csok­hoz vezet. Kö­vet­kez­mény: a piaci szfé­ra be­ru­há­zá­sai csök­ken­tek, ami­ben köz­re­ját­szott a vál­la­la­tok hi­tel­pi­ac­ról való ki­szo­ru­lá­sa is. Az em­lí­tett okok ná­lunk sok más té­nye­ző­vel – mint pél­dá­ul az egyre ala­cso­nyabb ter­me­lé­keny­ség­gel – együtt je­lent­kez­ve, a kör­nye­ző or­szá­gok­hoz ké­pest a gaz­da­ság mér­sé­kel­tebb nö­ve­ke­dé­sé­hez, nem­egy­szer annak vissza­esé­sé­hez ve­ze­tett, il­let­ve a nö­ve­ke­dés fenn­tar­tá­sa csak fo­lya­ma­tos külső for­rás be­vo­ná­sá­val – el­adó­so­dás­ból fe­dez­ve – va­ló­sult meg (5. ábra).

A rend­szer­vál­to­zást kö­ve­tő kor­má­nyok által meg­hir­de­tett ál­lam­ház­tar­tá­si re­for­mok­ból – kon­szo­li­dá­ci­ós kí­sér­le­tek­ből – hi­ány­zott a bá­tor­ság. Si­ker­te­len­sé­gük­ben vagy jobb eset­ben fél­si­ke­re­ik­ben sze­re­pe volt egy­részt a tár­sa­dal­mi el­fo­ga­dás és tá­mo­ga­tás hi­á­nyá­nak, más­részt az erő­tel­jes struk­tu­rá­lis át­ala­kí­tás­hoz és az állam által fel­vál­lalt fel­ada­tok­nak az or­szág te­her­bí­ró (adó­erő-) ké­pes­sé­gé­hez tör­té­nő nem meg­fe­le­lő iga­zí­tá­sá­nak, és nem ál­lí­tot­tak (írtak elő) kö­ve­tel­mé­nye­ket a köz­pénz ha­té­ko­nyabb fel­hasz­ná­lá­sá­hoz.

Az ál­lam­ház­tar­tás elő­ző­ek­ben lá­tott túl­mé­re­te­zett­sé­gé­nek, ebből kö­vet­ke­ző „mo­hó­sá­gá­nak”, nem ha­té­kony mű­kö­dé­sé­nek a nem­zet­gaz­da­ság­ra gya­ko­rolt ne­ga­tív ha­tá­sá­ra is rom­lott az or­szág ver­seny­ké­pes­sé­ge.²⁴

Az em­be­rek az ál­lam­ház­tar­tás túl­sú­lya el­le­né­re a köz­szol­gál­ta­tá­sok szín­vo­na­lá­nak s így az élet­mi­nő­sé­gük fo­lya­ma­tos rom­lá­sát ér­zé­kel­ték, vagy­is azt, hogy nem tel­je­sül­nek a vá­ra­ko­zá­sa­ik, noha azo­kat is­mét­lő­dő­en vi­szont­lát­ták a vá­lasz­tá­si ígé­re­tek­ben.²⁵ Rá­adá­sul a 2008-as, pénz­pi­ac­ról in­du­ló, de ál­ta­lá­nos­sá te­re­bé­lye­se­dő gaz­da­sá­gi vál­ság – ilyen hely­zet­ben ta­lál­va ha­zán­kat – to­vább gyen­gí­tet­te po­zí­ci­ón­kat.

A sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés be­ve­ze­té­se Ma­gyar­or­szá­gon – előz­mé­nyek, in­téz­mé­nyi meg­ol­dá­sok

A ma­gyar ál­lam­ház­tar­tás el­mé­lyü­lő – az ál­lam­ház­tar­tás fenn­tart­ha­tó fi­nan­szí­ro­zá­sát ve­szé­lyez­te­tő és a re­ál­gaz­da­ság ver­seny­ké­pes­sé­gét rom­bo­ló – prob­lé­mái nyo­mán 2006-ra vált nyil­ván­va­ló­vá, hogy a rend­szer­vál­to­zás óta ér­vé­nye­sü­lő költ­ség­ve­té­si gya­kor­lat a fenn­tart­ha­tó fej­lő­dé­si pá­lyá­ra térés esé­lyét zárja ki. Nem volt to­vább ha­laszt­ha­tó a vál­to­zás, ér­de­mi for­du­lat­ra volt szük­ség a fis­ká­lis po­li­ti­ká­ban: a kér­dés azon­ban az volt, hogy ennek a vál­to­zás­nak mi le­gyen a tar­tal­ma.

A fis­ká­lis fenn­tart­ha­tat­lan­ság szé­lén való egyen­sú­lyo­zás el­ve­ze­tett annak fel­is­me­ré­sé­hez, hogy az ál­lam­ház­tar­tás hosszabb távú fi­nan­szí­ro­zá­sá­nak fenn­tar­tá­sa ér­de­ké­ben a kor­mány­za­ti irá­nyí­tás­nak már rövid távon is biz­to­sí­ta­nia kell a bel­ső­leg kon­zisz­tens, a szce­ná­rió­vá­lasz­tás­nak meg­fe­le­lő sza­bá­lyo­zást, az ál­lam­ház­tar­tás pénz­ügyi rend­sze­ré­ben a hosszabb távon „gon­dol­ko­dó” költ­ség­ve­té­si ter­ve­zést és a sza­bá­lyok be­tar­tá­sán őr­kö­dő, füg­get­len el­len­őr­zést.

Ket­tős út­ke­re­sés (2006–2007)

Mind a fis­ká­lis fenn­tart­ha­tó­ság­hoz szük­sé­ges sza­bá­lyok jel­le­gét, mind be­tar­tá­suk in­téz­mé­nyi ga­ran­ci­á­it il­le­tő­en két irány­ba ha­ladt a szak­ér­tői gon­dol­ko­dás.

Az Ál­la­mi Szám­ve­vő­szék által ki­dol­go­zott köz­pénz­ügyi mo­der­ni­zá­ció té­zi­sei abból in­dul­tak ki, hogy az ér­de­mi vál­to­zás­hoz a köz­pén­zek­kel való gaz­dál­ko­dás egé­szét kell sza­bá­lyo­zot­tá, át­lát­ha­tó­vá és ki­szá­mít­ha­tó­vá tenni. Az át­fo­gó új­ra­sza­bá­lyo­zás szük­sé­ges­sé­gét és hasz­nos­sá­gát il­le­tő egyet­ér­tés azon­ban – a po­li­ti­kai meg­osz­tott­ság, a belső vi­ták­tól ter­helt ko­a­lí­ci­ós kor­mány­zás kö­rül­mé­nyei kö­zött – ke­vés­nek bi­zo­nyult a meg­va­ló­sí­tás­hoz.

A másik szak­mai kez­de­mé­nye­zés a költ­ség­ve­té­si fe­szült­sé­gek leg­lé­nye­ge­sebb okát, a túl­köl­te­ke­zés meg­aka­dá­lyo­zá­sát he­lyez­te kon­cep­ci­ó­ja kö­zép­pont­já­ba, és a nem­zet­kö­zi gya­kor­lat­ban már si­ker­rel al­kal­ma­zott sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés ele­mei adap­tá­lá­sát tar­tot­ta a – honi prob­lé­mák ol­dá­sá­ban is – cél­ra­ve­ze­tő­nek.

Mind­ezek nyo­mán az Ál­la­mi Szám­ve­vő­szék és a Ma­gyar Nem­ze­ti Bank kez­de­mé­nye­zé­sé­re in­dult meg a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés ke­ret­fel­té­te­le­i­nek ki­ala­kí­tá­sa.

A 2008. év vé­gé­re – a fe­nye­ge­tő ál­lam­csőd és az IMF–EU-köl­csön­fel­vé­tel nyo­má­sa ár­nyé­ká­ban – szü­le­tett meg a fe­le­lős költ­ség­ve­té­si gaz­dál­ko­dás­ról szóló tör­vény, amit fel­fo­gá­sá­ból, be­avat­ko­zá­si me­cha­niz­mu­sá­ból (ki­adá­si li­mit­je­i­ből) adó­dó­an „pla­fon­tör­vény­nek” ne­vez­tek. Ugyan­is abban a kö­vet­ke­ző évi költ­ség­ve­tés ki­adá­sa­i­nak fő­össze­gét kor­lá­toz­ták (a 2009-re ter­ve­zett­nek meg kel­lett egyez­nie a 2008-as elő­irány­zat­tal, ké­sőbb pedig az a GDP re­ál­ér­té­ke vár­ha­tó emel­ke­dé­si mér­té­ké­nek fe­lé­vel nö­ve­ked­he­tett). Emel­lett bo­nyo­lult sza­bá­lyo­kat al­kot­tak a költ­ség­ve­tés ter­vez­he­tő egyen­le­gé­re ugyan­úgy, mint az ál­lam­adós­ság elő­irá­nyoz­ha­tó mér­té­ké­re.²⁶

A Költ­ség­ve­té­si Ta­nács­ra és szer­ve­ze­té­re is két, el­té­rő kon­cep­ció élt. Bár abban egyet­ér­tés volt, hogy a tes­tü­let el­nö­ke az ál­lam­főt kép­vi­se­lő szak­te­kin­tély le­gyen, abban már vita volt, hogy kik le­gye­nek annak tag­jai. Az egyik kon­cep­ció sze­rint a tagok a két, kor­mány­tól füg­get­len pénz­ügyi in­téz­mény – az ÁSZ és az MNB – min­den­ko­ri el­nö­kei le­gye­nek. E kon­cep­ci­ó­ban a kis lét­szá­mú tit­kár­ság alap­ve­tő­en össze­fog­la­ló, szer­ve­ző fel­ada­to­kat lát el, mivel a Ta­nács dön­té­se­i­nek szak­mai tá­mo­ga­tá­sát a költ­ség­ve­té­si ter­ve­zés meg­ala­po­zott­sá­gát mik­ro- és mak­ro­szin­ten egyéb­ként is vizs­gá­ló, ön­ál­ló ku­ta­tó-elem­ző bá­zis­sal ren­del­ke­ző szám­ve­vő­szék és a jegy­bank ha­gyo­má­nyo­san magas szin­ten mű­kö­dő, meg­lé­vő je­len­tős mak­ro­gaz­da­sá­gi elem­ző ka­pa­ci­tá­sa biz­to­sít­ja.²⁷

Ettől a másik meg­ol­dás lé­nye­gi­leg tért el. A tes­tü­let tag­jai itt az ál­lam­főt kép­vi­se­lő szak­te­kin­tély mel­lett az ÁSZ és az MNB ve­ze­tői által ja­va­solt szak­em­be­rek. A tit­kár­ság pedig ön­ál­ló költ­ség­ve­té­si for­rás­ból mű­köd­te­tett je­len­tős lét­szá­mú ap­pa­rá­tus, meg­ha­tá­ro­zó mak­ro­gaz­da­sá­gi elem­ző­ké­pes­ség­gel.

A „pla­fon­tör­vény­be” végül az utób­bi, má­so­dik kon­cep­ci­ót fog­lal­ták, amely 2010 vé­gé­ig ér­vé­nye­sült. Majd 2011-től tör­tént vissza­té­rés az első kon­cep­ci­ó­hoz, amely­nél az át­me­net fel­té­te­le­it a 2011. évi költ­ség­ve­té­si tör­vény­ben sza­bá­lyoz­ták.²⁸

A 2010-es vá­lasz­tá­so­kat kö­ve­tő­en meg­ala­kult kor­mány – két­har­ma­dos par­la­men­ti tá­mo­ga­tott­ság­gal – vál­lal­ko­zott a jog­rend­szer egé­szé­nek, ezen belül a köz­pénz­ügyek­nek az át­te­kin­té­sé­re, új ke­re­tek­be he­lye­zé­sé­re. Ez a meg­ol­dás – sú­lyá­nak, je­len­tő­sé­gé­nek is meg­fe­le­lő – új fe­je­ze­tet nyi­tott a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si rend­szer sza­bá­lyo­zá­sá­ban is.

Az Alap­tör­vény és a sta­bi­li­tá­si tör­vény a sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés­ről

Ma­gyar­or­szág 2011. áp­ri­lis 18-án el­fo­ga­dott Alap­tör­vé­nye a köz­pénz­ügyek­nek külön fe­je­ze­tet szen­tel. Ebben rög­zí­ti az Or­szág­gyű­lés költ­ség­ve­té­si jogát, to­váb­bá ki­mond­ja, hogy a köz­pén­zek­kel át­lát­ha­tó és el­len­őriz­he­tő módon, a tör­vé­nyes­ség, cél­sze­rű­ség és ered­mé­nyes­ség kö­ve­tel­mé­nye­i­nek szem előtt tar­tá­sá­val kell gaz­dál­kod­ni, va­la­mint kor­lá­tot állít az el­adó­so­dás­nak nem­csak az ál­lam­ház­tar­tás, de azon belül külön is a helyi ön­kor­mány­za­tok vo­nat­ko­zá­sá­ban.

Az Alap­tör­vény meg­ha­tá­roz­ta az ál­lam­adós­ság éven­ként ter­vez­he­tő mér­té­két is, ami­kor meg­al­kot­ta az ál­lam­adós­ság-sza­bályt.²⁹ Esze­rint az Or­szág­gyű­lés nem fo­gad­hat el olyan köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­ről szóló tör­vényt, amely­nek ered­mé­nye­kép­pen az ál­lam­adós­ság meg­ha­lad­ná a GDP felét. Mind­ad­dig, amíg az ál­lam­adós­ság a GDP felét meg­ha­lad­ja, az Or­szág­gyű­lés csak olyan köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­ről szóló tör­vényt fo­gad­hat el, amely az ál­lam­adós­ság GDP-hez vi­szo­nyí­tott ará­nyá­nak csök­ken­té­sét tar­tal­maz­za.

A sta­bi­li­tá­si tör­vény nem­csak a költ­ség­ve­tés ter­ve­zé­sé­re, el­fo­ga­dá­sá­ra ál­lí­tot­ta fel az ál­lam­adós­ság-sza­bályt, hanem annak vég­re­haj­tá­sá­ra is. Rög­zí­ti, hogy mind­ad­dig, amíg az ál­lam­adós­ság a GDP felét meg­ha­lad­ja – meg­ha­tá­ro­zott ki­vé­te­lek­kel –, a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés vég­re­haj­tá­sa során nem ve­he­tő fel olyan köl­csön, és nem vál­lal­ha­tó olyan pénz­ügyi kö­te­le­zett­ség, amely­nek kö­vet­kez­té­ben az ál­lam­adós­ság­nak a tel­jes hazai össz­ter­mék­hez vi­szo­nyí­tott ará­nya a meg­elő­ző évben fenn­ál­ló­hoz ké­pest nö­ve­ke­dik.

Az Alap­tör­vény az al­kot­má­nyos mű­kö­dés fel­té­te­lei közé emel­te a költ­ség­ve­té­si sta­bi­li­tás sza­bá­lya­i­nak be­tar­tá­sán őr­kö­dő Költ­ség­ve­té­si Ta­ná­csot (rö­vi­den Ta­nács vagy KT). A Ta­nács az Or­szág­gyű­lés tör­vény­ho­zó mun­ká­ját tá­mo­ga­tó tes­tü­let, az Alap­tör­vény­nek és a tör­vé­nyek­nek alá­ren­del­ve végzi fel­ada­ta­it. Ezek kö­zött egy­fe­lől köz­re­mű­kö­dik a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­ről szóló tör­vény elő­ké­szí­té­sé­ben, az Or­szág­gyű­lés tör­vény­ho­zó te­vé­keny­sé­gét tá­mo­ga­tó szer­ve­ként vizs­gál­ja – vé­le­mé­nye­zi – a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés meg­ala­po­zott­sá­gát, más­fe­lől elő­ze­te­sen hoz­zá­já­rul a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­ről szóló tör­vény el­fo­ga­dá­sá­hoz az ún. ál­lam­adós­ság-sza­bály be­tar­tá­sa ér­de­ké­ben. Ez utób­bi fel­adat­tal és ha­tás­kör­rel a Ta­nács, mint füg­get­len fis­ká­lis in­téz­mény, a költ­ség­ve­té­si tör­vény meg­al­ko­tá­sá­nak fo­lya­ma­tá­ban köz­jo­gi sze­re­pet – úgy­ne­ve­zett „vé­tó­jo­got” – ka­pott az azzal együtt járó fe­le­lős­ség­gel.

E meg­ol­dás meg­ha­lad­ja az Eu­ró­pai Unió or­szá­gai több­sé­gé­ben élő gya­kor­la­tot, ahol – mint az elő­ző­ek­ben lát­tuk – in­kább a fi­gye­lem­fel­hí­vó, ta­nács­adó jel­le­gű, köz­vet­len fe­le­lős­ség­gel nem járó, mak­ro­elem­ző, tech­ni­kai-elő­re­jel­ző (ki­ve­tí­tő) munka a jel­lem­ző, kü­lön­bö­ző vé­le­mé­nye­zé­si jo­go­sult­sá­gok­kal (amit – kor­lá­to­zot­tan – erő­sít­het az adott in­téz­mény szám­ve­vő­szék­hez vagy par­la­ment­hez kap­cso­lá­sa).

Az Alap­tör­vény meg­ha­tá­roz­ta ke­re­tet a Ta­nács fel­ada­tai vo­nat­ko­zá­sá­ban is a sta­bi­li­tá­si tör­vény bon­tot­ta ki (6. ábra). A sta­bi­li­tá­si tör­vény fejti ki rész­le­te­sen a Költ­ség­ve­té­si Ta­nács kö­te­le­ző fel­ada­tai vég­re­haj­tá­sá­nak el­já­rá­si rend­jét – benne a kor­mány fel­ada­ta­it –, min­de­nek­előtt a köz­pon­ti költ­ség­ve­té­si tör­vény el­fo­ga­dá­si fo­lya­ma­tá­ra fó­kusz­ál­va. Így: ha a KT a költ­ség­ve­tés ter­ve­ze­té­nek vé­le­mé­nye­zé­se során egyet nem ér­té­sét fe­je­zi ki, akkor azt a kor­mány­nak újból meg kell tár­gyal­nia s egyez­tet­nie a Ta­náccsal. Ennél „ke­mé­nyebb” a költ­ség­ve­té­si tör­vény­ja­vas­lat ál­lam­adós­ság-sza­bály­nak való meg­fe­le­lő­ség­ről szóló, ta­ná­csi elő­ze­tes hoz­zá­já­ru­lás­ra vo­nat­ko­zó el­já­rá­si sza­bály: ha a KT – vé­tó­jo­gát ér­vé­nye­sít­ve – az elő­ze­tes hoz­zá­já­ru­lást meg­ta­gad­ja, akkor a zá­ró­sza­va­zást el kell ha­lasz­ta­ni, és az el­já­rást addig kell foly­tat­ni, amíg a Ta­nács meg­ad­ja a hoz­zá­já­ru­lá­sát.

Mind­ezek mel­lett a Ta­nács ki­emelt fel­ada­ta a köz­pon­ti költ­ség­ve­tés­ről szóló tör­vény vég­re­haj­tá­sá­ról és az ál­lam­adós­ság vár­ha­tó ala­ku­lá­sá­ról tör­té­nő, fél­éven­kén­ti vé­le­ménnyil­vá­ní­tás.

A KT a költ­ség­ve­tés vég­re­haj­tá­sát fi­gye­lem­mel kí­sé­ri (mo­ni­tor­ing), a hosszabb távú mak­ro­gaz­da­sá­gi fo­lya­ma­tok kon­tex­tu­sá­ban. Ebben – ugyan­úgy, mint a költ­ség­ve­tés vé­le­mé­nye­zé­sé­nél – tá­masz­ko­dik az ÁSZ és az MNB elem­ző­ké­pes­sé­gén túl ku­ta­tó­in­té­ze­tek, külső szak­ér­tők, szak­mai fó­ru­mok, ta­nács­adó tes­tü­le­tek mun­ká­já­ra is.

A Költ­ség­ve­té­si Ta­nács egyéb, nem kö­te­le­ző fel­ada­ta­i­ra a sta­bi­li­tá­si tör­vény azt mond­ja, hogy vé­le­ményt nyil­vá­nít­hat bár­mely kér­dés­ről, amely össze­függ a költ­ség­ve­tés ter­ve­zé­sé­vel, vég­re­haj­tá­sá­val, a köz­pén­zek fel­hasz­ná­lá­sá­val, az ál­lam­ház­tar­tás hely­ze­té­vel. Tá­gab­ban ér­tel­mez­ve, ebbe be­le­il­lik a tár­sa­dal­mi, szak­mai/média ér­dek­lő­dés ki­elé­gí­té­se, a köz­gaz­da­sá­gi szak­ma vé­le­mé­nyé­nek ki­ké­ré­se, va­la­mint a nem­zet­kö­zi szer­ve­ze­tek in­for­má­ció­ké­ré­sé­nek tel­je­sí­té­se, együtt­mű­kö­dés más or­szá­gok füg­get­len költ­ség­ve­té­si fe­le­lős­sé­gi in­téz­mé­nye­i­vel, nem­kü­lön­ben a nyil­vá­nos­ság esz­kö­ze­i­vel az ál­lam­ház­tar­tás sta­bi­li­tá­sá­nak elő­moz­dí­tá­sa (a Ta­nács ha­tá­ro­za­tai, éves fel­adat­ter­ve, egyéb do­ku­men­tu­mai, az ál­ta­la fel­hasz­nált ku­ta­tá­sok a KT hon­lap­ján meg­ta­lál­ha­tók).

A Költ­ség­ve­té­si Ta­nács te­vé­keny­sé­ge és az ál­lam­ház­tar­tás egyen­sú­lya

A maga esz­kö­ze­i­vel, nem utol­só­sor­ban költ­ség­ve­té­si fe­gyel­met szol­gá­ló erős fel­ha­tal­ma­zá­sa­i­val, de mond­hat­juk, ga­ran­ci­á­lis je­len­lé­té­vel a KT te­vé­keny­sé­ge is hoz­zá­já­rult a költ­ség­ve­té­si egyen­sú­lyi po­li­ti­ká­hoz, amely­nek je­len­tős ered­mé­nye­ként a Ma­gyar­or­szág ellen foly­ta­tott túl­zott­de­fi­cit-el­já­rás (EDP) 2013-ban meg­szűnt, il­let­ve tel­je­sül­tek azok az ál­lam­ház­tar­tá­si gaz­dál­ko­dás­ban mér­ték­adó pa­ra­mé­te­rek, ame­lyek alap­ján le­he­tő­vé vált, hogy a nem­zet­kö­zi hi­tel­mi­nő­sí­tő szer­ve­ze­tek 2016-ban egy­sé­ge­sen be­fek­te­tés­re ja­va­solt ka­te­gó­ri­á­ba he­lyez­ték vissza Ma­gyar­or­szá­got.

E fo­lya­mat­ba kap­cso­ló­dik a Költ­ség­ve­té­si Ta­nács né­hány meg­ha­tá­ro­zó dön­té­se:

A ma­gyar pénz­ügyek sta­bi­li­tá­sa, mint a nö­ve­ke­dé­si ké­pes­ség alap­ja

Az or­szág, az ál­lam­ház­tar­tás sta­bi­li­tá­sát meg­ha­tá­ro­zó gaz­da­sá­gi nö­ve­ke­dés 2013 óta jelen van. Ki­eme­len­dő, hogy „a 2014-es és a 2005-ös év volt az első két év a korai 90-es évek óta, ami­kor a ma­gyar gaz­da­ság úgy volt képes nö­ve­ked­ni, hogy a nö­ve­ke­dést sem az ál­lam­adós­ság, sem a gaz­da­ság külső tar­to­zá­sá­nak nö­ve­ke­dé­se nem kö­vet­te”.³⁰ Ked­ve­ző, hogy a gaz­da­sá­gi kon­junk­tú­ra erő­sö­dik, a ré­gi­ós gaz­da­sá­gi nö­ve­ke­dés meg­ha­lad­ja az eu­ró­öve­zet át­la­gát (7. ábra).

Az ál­lam­ház­tar­tás egyen­le­gé­nek ja­vu­lá­sa ugyan­ak­kor ser­ken­tő­leg hat a nö­ve­ke­dés­re mind ná­lunk, mind a kör­nye­ző or­szá­gok­ban. A sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­té­si po­li­ti­kánk si­ke­re nem­csak az ál­lam­ház­tar­tá­si hiány csök­ken­té­sé­ben mu­tat­ko­zik meg, hanem abban is, hogy 2012 óta immár fo­lya­ma­to­san po­zi­tív az el­sőd­le­ges egyen­le­günk – szem­ben a ko­ráb­bi évek­kel, ami­kor csu­pán egy-egy évben si­ke­rült ilyen ked­ve­ző ered­ményt el­ér­ni (8. ábra).

A be­vé­te­lek be­sze­dé­sé­re irá­nyu­ló munka ered­mé­nyes­sé­gé­nek erő­tel­jes ja­vu­lá­sa, a ki­adá­sok kéz­ben tar­tá­sa ered­mé­nye­ként is ja­vu­ló hi­ány­mu­ta­tók révén 2010 után évről évre csök­ken az ál­lam­adós­ság-rá­ta (lát­tuk a 3. ábrán). Az egyen­súly ja­vu­lá­sá­val egyre ki­sebb költ­ség­gel fi­nan­szí­roz­ha­tó a költ­ség­ve­tés. Az ol­csóbb fi­nan­szí­ro­zás pedig a gaz­da­ság és a tár­sa­da­lom szá­má­ra for­rá­so­kat sza­ba­dít fel, nö­ve­ke­dé­si té­nye­ző. Az or­szág „ki­tett­sé­ge” szem­pont­já­ból pedig kü­lö­nö­sen elő­nyös az ál­lam­adós­sá­gon belül a de­vi­za­arány lát­vá­nyos esése (9. ábra).

Összeg­zés he­lyett

A 2011-ben meg­újult „ma­gyar mo­dell” sa­já­tos­sá­ga, hogy a ko­ráb­bi fis­ká­lis fe­gyel­me­zet­len­sé­ge­ket meg­elő­zen­dő, a KT köz­jo­gi fel­ha­tal­ma­zást (vé­tó­jo­got) ka­pott a költ­ség­ve­té­sek (és mó­do­sí­tá­sa­ik) el­fo­ga­dá­sá­hoz kö­tő­dő­en. Emel­lett jel­lem­ző az is, hogy a költ­ség­ve­té­sek­hez kap­cso­ló­dó köz­jo­gi fel­ha­tal­ma­zás­ból ere­dő­en, a tes­tü­let el­ső­sor­ban az adott, il­let­ve a kö­vet­ke­ző év sta­bi­li­tá­si koc­ká­za­ta­i­val fog­lal­ko­zik, a kö­zép­tá­vú ki­te­kin­té­sek, elő­re­jel­zé­sek is­me­ret­anya­gát is ennek alá­ren­del­ve hasz­no­sít­ja, és eze­ket nem emeli tes­tü­le­ti dön­tés­sé.

El­mond­ha­tó, hogy a ma­gyar rend­szer nem csu­pán szi­go­rú elő­írá­sai, egy­sze­rű és át­lát­ha­tó, az ál­lam­adós­ság el­le­ni küz­de­lem­re fó­kusz­ált alap­el­vei és be­tar­ta­tá­sa őr­zé­sé­nek erős fel­ha­tal­ma­zá­sai, hanem az eu­ró­pai gya­kor­lat­ba sa­já­to­san il­lesz­ke­dő meg­ol­dá­sai, túl­köl­te­ke­zé­si haj­la­mot mér­sék­lő ha­tá­sa, szem­lé­let­for­má­ló, bi­za­lom­te­rem­tő ereje és időt­ál­ló­sá­ga által mű­köd­het si­ke­re­sen. Így já­rul­hat hozzá az or­szág sta­bi­li­tá­sá­hoz, fenn­tart­ha­tó fej­lő­dé­sé­hez, a gaz­da­ság ver­seny­ké­pes­sé­gé­nek ja­ví­tá­sá­hoz, végső soron a nem­zet, az or­szág pol­gá­ra­i­nak fel­emel­ke­dé­sé­hez.

A sza­bály­ala­pú költ­ség­ve­tés ele­me­i­nek al­kal­ma­zá­sá­val, a Költ­ség­ve­té­si Ta­nács mű­kö­dé­sé­vel – a rájuk vo­nat­ko­zó elő­írá­sok Alap­tör­vény­ben és a sta­bi­li­tá­si tör­vény­ben tör­tént meg­erő­sí­té­sé­vel, át­lát­ha­tób­bá, kon­zisz­ten­seb­bé té­te­lé­nek is kö­szön­he­tő­en –, a 2011 utáni évek­ben egy­ér­tel­mű­en ja­vult az ál­lam­ház­tar­tás egyen­sú­lyi hely­ze­te mind a hi­ány-, mind az adós­ság­mu­ta­tók te­kin­te­té­ben. A költ­ség­ve­té­si sta­bi­li­tás teszi le­he­tő­vé, hogy az ál­lam­ház­tar­tás nö­vek­vő mér­ték­ben se­gít­se a gaz­da­ság­fej­lesz­tést. A ver­seny­ké­pes­sé­gi mu­ta­tók³¹ ma is el­ma­rad­nak a ha­son­ló sorsú vi­seg­rá­di or­szá­gok mu­ta­tó­i­tól. A gyen­ge­sé­gek so­rá­ból azon­ban ma már hi­á­nyoz­nak azok, ame­lyek a ma­gyar ál­lam­ház­tar­tás gyen­ge ha­té­kony­sá­gú, túl­fo­gyasz­tó mű­kö­dé­sé­vel, a pénz­ügyi sta­bi­li­tás hi­á­nyá­val függ­tek össze, s a gaz­da­ság mű­kö­dé­sé­től is for­rá­so­kat el­von­va, a ver­seny­ké­pes­ség 2004 és 2010 kö­zöt­ti zu­ha­nás­sze­rű rom­lá­sá­nak sú­lyos, meg­ha­tá­ro­zó okait je­len­tet­ték.

Egyen­sú­lyi hely­ze­tünk ja­vu­lá­sa po­zi­tí­van hat nem­ze­ti ver­seny­ké­pes­sé­günk­re. A gon­do­la­tot a ver­seny­ké­pes­ség és a pol­gá­rok anya­gi és szel­le­mi fel­emel­ke­dé­sé­nek össze­kap­cso­ló­dá­sá­val foly­tat­va, egyet kell ér­te­ni prof. dr. Csath Mag­dol­na erre meg­fo­gal­ma­zott de­fi­ní­ci­ó­já­val, mi­sze­rint: „akkor ver­seny­ké­pes a gaz­da­ság, ha a nem­zet ké­pes­sé­gei jól hasz­no­sul­nak és hosszabb távon fo­lya­ma­to­san erő­söd­nek, a cégek nagy hoz­zá­adott ér­té­ket ter­mel­nek, és mind­ezek kö­vet­kez­té­ben az em­be­rek élet­szín­vo­na­la és élet­mi­nő­sé­ge fo­lya­ma­to­san javul”.³²

A „ho­gyan to­vább” kér­dés meg­vá­la­szo­lá­sá­hoz még egy­szer hadd hív­jam se­gít­sé­gül György Lász­ló és Ve­ress Jó­zsef gon­do­la­ta­it: „A köz­vet­len ve­szé­lyek el­há­rí­tá­sa után ke­rül­het sor a ver­seny­ké­pes­sé­get és a gaz­da­sá­gi nö­ve­ke­dést tar­tó­san meg­ala­poz­ni képes ha­té­kony­ság­fo­ko­zók és in­no­vá­ci­ós té­nye­zők […] el­ső­sor­ban a kö­vet­ke­ző te­rü­le­tek fej­lesz­té­sé­re: szak- és fel­nőtt­kép­zés, fel­ső­ok­ta­tás, in­no­vá­ci­ós rend­szer, a gaz­da­ság ko­or­di­ná­ci­ós me­cha­niz­mu­sa­i­nak op­ti­ma­li­zá­lá­sa és a piaci sze­rep­lők bü­rok­ra­ti­kus és ad­mi­niszt­ra­tív ter­he­i­nek a csök­ken­té­se.”³³

Nem­zet­gaz­da­sá­gunk jö­vő­be­ni si­ke­ré­hez vál­to­zat­la­nul hozzá kell já­rul­nia a fe­gyel­me­zett költ­ség­ve­té­si po­li­ti­ká­nak, az ál­lam­ház­tar­tá­si el­lá­tó­rend­sze­rek mun­ká­ja ha­tá­so­sab­bá, ha­té­ko­nyab­bá té­te­lé­nek. Ebben marad ele­gen­dő fel­adat – a rá rótt ha­tás­kö­rök ér­vé­nye­sí­té­sé­vel – a Költ­ség­ve­té­si Ta­nács­nak is a költ­ség­ve­té­si fe­le­lős­ség erő­sí­té­sé­hez tör­té­nő hoz­zá­já­ru­lás­sal.