Vannak egy ország gazdasági életével, együttműködésével kapcsolatos olyan témakörök, amelyeket egyszer valakinek meg kell írni. Ilyen témakör az ország integrációja a nemzetközi pénzügyi intézményekbe, amelyet Báger Gusztáv elemző kézikönyvként – Török Ádám, az MTA rendes tagjának ajánló sorai szerint – „az elméleti és a gyakorlati megközelítés ritka szerencsés keverékeként” írt meg.

A könyv – melynek lektora Kádár Béla akadémikus volt – megírására két körülmény ösztönözte a szerzőt:

– A nemzetközi pénzügyi intézmények (továbbiakban: intézmények, illetve NPI-k) az elmúlt közel három évtizedben igen jelentős szerepet játszottak a gazdaságpolitika befolyásolásában, a külső források bevonásában, és ezzel kapcsolatban igen gyakran szélsőséges politikai és szakmai értékítéletek születtek.

– Másrészt pedig az, hogy – ennek ellenére vagy talán éppen ezért – mind ez ideig nem történt kísérlet átfogó értékelés készítésére e Magyarország számára fontos nemzetközi együttműködési területről. Az ország nemzetközi gazdasági integrációjával kapcsolatban az elemzések elsősorban a külkereskedelem, a külföldi működőtőke-bevonás és az EU-csatlakozás területeire irányultak.

Ezt figyelembe véve a szerző három célt kívánt elérni. Az első cél azoknak a törekvéseknek, motivációknak a reális bemutatása, amelyeket az NPI-k és Magyarország az együttműködés során követett. A másik ezen együttműködés mechanizmusainak, területeinek és formáinak sokoldalú áttekintése, a legfőbb tapasztalatok összegzése. A harmadik az együttműködésnek a gazdaságpolitikai döntéshozatalra, illetve a gazdasági folyamatokra gyakorolt hatásának elemző értékelése.

A könyvben alkalmazott módszert a gazdaságtörténeti és a közgazdasági elemzés olyan szintézise jellemzi, amely bemutatja az elmúlt közel három évtized (az 1982 és 2008 közötti évek) együttműködési folyamatait, de az együttműködés közgazdasági tartalmi összefüggéseinek, mechanizmusainak a vizsgálatára helyezi a hangsúlyt.

A történeti szemlélet érvényesülését segíti egyrészt a globális fejlődési tendenciák és a nemzetközi pénzügyi intézmények tevékenysége közötti egymásra hatásoknak, negatív visszacsatolásoknak a bemutatása, kiemelten az IMF és a Világbank esetében, másrészt az együttműködés motivációinak elemzése. Az ún. motivációs elemzés célja azoknak a tényezőknek az azonosítása, amelyek Magyarország számára fontossá tették az NPI-kkel, például a Bretton Woods-i intézményekkel való együttműködést a rendszerváltozás előtti és utáni időszakban. A közgazdasági, gazdaságpolitikai tartalmi elemzést két módszer: az általánosító modellszemlélet és a funkcióelemzés segíti.

A könyv első kérdésköre: miért igyekeztünk az intézmények, elsősorban az IMF és a Vi lág bank tag or szá gá vá vál ni. En nek elemzése során a szerző többek között megállapítja, hogy a csatlakozás motivációja:

– a gazdaságfejlesztéshez elengedhetetlenül szükséges külső erőforrásokhoz való hozzájutás;

– részvételi lehetőség – az országot is érintő – nemzetközi (globális) szabályozás és ellenőrzés mechanizmusainak kialakításában és működtetésében;

– a fejlődő országok megsegítését szolgáló, nemzetközileg szervezett támogatási tevékenységbe történő bekapcsolódás egyfelől az ország lehetőségeivel számoló donorszerep kialakításán, másfelől a magyar üzleti szektor nemzetközi pályázatokon való részvételének elősegítésén keresztül.

A motivációk szempontjából az intézményekhez történő csatlakozás két szakasza, a rendszerváltás előtti és utáni szakaszok élesen elválnak egymástól. Jóllehet a Bretton Woods-i intézményekhez történő 1982. évi csatlakozásban az első motiváció állt előtérben, mégis a politikai szempontok és korlátok játszottak meghatározó szerepet. A rendszerváltás utáni integrációkban, amikor Magyarország belépett a Világbank-csoport többi intézményébe és az európai pénzügyi intézményekbe (Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank, röviden: EBRD, Európai Beruházási Bank, röviden: EIB, Európa Tanács Fejlesztési Bankja, röviden: CEB), immár a motivációk teljes köre megjelent, és a mindenkori politika támogatást nyújtott e lépésekhez.

A Bretton Woods-i intézményekbe történő belépéssel kapcsolatban felvetődik a kérdés, vajon Magyarország akkori politikai vezetése mérlegelte-e a belépéssel megnyíló hitelfelvételekből adódó állami elköteleződésnek és a pénzügyi biztonság növekedésének arányát. Ennek egyértelmű megválaszolásához – a szerző szerint – a megismerhető dokumentumok nem nyújtanak kielégítő alapot. A nyilvánosságra hozott iratok és az elvégzett elemzés alapján valószínűsíthető, hogy nem történt ilyen, az ország hosszabb távú érdekeivel számoló mérlegelés. Helyette két érdekmotiváció került előtérbe: az egyik az ország finanszírozási csődjének az elkerülése, a másik a Bretton Woods-i intézményekbe történő belépéshez a Szovjetunió egyetértésének megszerzése. E két motivációval magyarázható a belépési folyamat hosszú időre történő elhúzódása. Közülük azonban végül is szükségszerűen az első, a gazdasági-pénzügyi érdek érvényesítése játszott meghatározó szerepet.

A könyv második témakörének, az együttműködés mechanizmusainak sokoldalú analízisével a szerző lehetőséget nyújtott arra, hogy

– megismerjük az intézmények, kiemelten az IMF és a Világbank modelljeinek változását;

– funkcióelemzés alapján Magyarország és az NPI-k együttműködésének jellemző vonásait, és

– a mikroszintű (intézményi) együttműködés konkrét mechanizmusait.

A Nemzetközi Valutalap működésének változásait a könyv olyan modellekkel mutatja be, melyek jelzik, hogyan alkalmazkodott az intézmény a változó körülményekhez. Ezt – elfogadva Michel Aglietta modelltipológiáját – a következő négy modellel írja le:

1. modell: a nemzetközi likviditásnak és stabilizációnak az IMF által történő biztosítása a tagországok kölcsönös közreműködésével;

2. modell: a nemzetközi likviditásnak és stabilitásnak az SDR létrehozásával történő biztosítása;¹

3. modell: az SDR szerepének csökkentését előidéző, az alapokmány második módosításával (1979) kezdődő időszak, amikor az IMF pénzügyi közvetítővé és a fejlődő országok „tanácsadójává” vált;

4. modell: olyan átmeneti állapot, amelyben az IMF a prudenciális standardok őrzője és a „végső hitelnyújtó”.

A szerző az egyes modellek tartalmi jellemzőit, illetve azok változásait azonban önálló elemzés eredményeivel alátámasztva vázolja fel. Az IMF-et mint pénzügyi közvetítő és tanácsadó tevékenységet folytató intézményt (3. modell) a könyv azzal a fejlődési folyamattal párhuzamosan, illetve annak részeként elemzi, amelyet a pénzügyi globalizáció fémjelez. Jóllehet a pénzügyi válságokkal kapcsolatban – egyrészt a válságok időben történő felismerésének elmulasztása, másrészt a válságból történő kilábalás érdekében tett javaslatok elégtelen volta miatt – gyakran érték éles bírálatok a Nemzetközi Valutalapot, a szerző azokkal a szakértői véleményekkel ért egyet, amelyek szerint az 1990-es évtized végének délkelet-ázsiai válságával kapcsolatban az IMF monetáris politikai előírásai alapvetően helyesek voltak. Egyetért azzal a javaslattal is, amely felhatalmazta volna az intézményt arra, hogy gyakoroljon felügyeletet a tőkeáramlások és a folyó fizetési mérlegek alakulása fölött, hogy csak fokozatosan valósuljon meg a tőkeszámlák liberalizációja. Az IMF közgyűlése azonban nem fogadta el az alapokmány ehhez szükséges módosítását.

A Világbank működésének koncepcióváltozásait a szerző önálló kutatás eredményeként a következő modelltipológia kidolgozásával mutatta be:

1. modell: a 2. világháború utáni újjáépítés finanszírozása programhitelekkel, a fejlesztési hitelezés megkezdése;

2. modell: a szegénységellenes programok finanszírozása az „újraelosztás a növekedésért” elv jegyében;

3. modell: a szerkezeti kiigazítás elvének érvényesítése a hitelezésben, szakértői tanácsadás;

4. modell: a) beruházási kölcsönök nyújtása kidolgozott országstratégiák alapján, b) komplex szegénységleküzdő fejlesztési együttműködés a fejlődő országokkal, tanácsadás a fejlesztési keretprogramok kidolgozásában.

Magyarország világbanki tagságával egy időben (1982) kezdődő, a szerkezeti kiigazítás elvét érvényesítő 3. modell fő jellemző vonása az új programhitelek létrehozása volt az ágazati szerkezetátalakítási és az átfogó szerkezetkiigazítási kölcsönök formájában. Jóllehet e változás az 1980-as években adósságválságba került fejlődő országokat kívánta segíteni, a kiigazítás javasolt módjai (a nemzeti valuta leértékelése, a piaci korlátok liberalizálása stb.) miatt nem érte el a kívánt célt, így e kölcsönök szerepe az 1990-es évek első felében – amikor Magyarország számára is elérhetővé vált – már jelentősen csökkent.

Magyarország és az IMF, illetve Világbank közötti együttműködés jellemző vonásai elemzésének céljára a szerző egy funkció- és hatásvizsgálati modellt dolgozott ki és alkalmazott. A mátrixformába rendezett modell:

– oszlopai a nemzetközi pénzügyi intézmények által ellátott tevékenységcsoportok (funkciók): elemzés, előrejelzés, gazdaságpolitikai felügyelet; nemzetközi (globális) szabályozás; hitelnyújtás és tőkebefektetés; multilaterális (fejlesztési) együttműködés; technikai segítségnyújtás;

– sorai a funkciók által kiváltott gazdaságpolitikai hatások: gazdaságpolitikai értékelés; gazdaságpolitikai ajánlás; kemény befolyásolás; puha befolyásolás; keresztbefolyásolás; semleges hatású projektek;

– a mátrix koefficiensei (kapcsolódási pontjai) pedig arról tájékoztatnak, hogy az ellátott funkciók (illetve azok programjai, projektjei) milyen gazdaságpolitikai hatásokat váltanak ki.

A modell felhasználásával a szerző konkrétan és hatásosan tudta bemutatni, hogy egy olyan nyitott gazdaságú, kis ország esetében, mint Magyarország, a piacgazdaságra történő áttérés időszakában jelentős volt az IMF és a Világbank befolyása a gazdaságpolitikára. Az a vélekedés azonban, mely szerint a gazdaságpolitikát nagyobbrészt e két nemzetközi pénzügyi intézmény határozta meg, igen eltúlzottnak tekinthető. Még akkor is, ha – az adósságcsapda miatti félelemben – 1990–92-ben a magyar gazdaságpolitika alakításában meghatá rozó szerepet kapott a Nemzetközi Valutaalap által javasolt gyakorlat. Megállapítható az is, hogy ez a hatás az 1994 és 1998 közötti kormányzati ciklusban valamelyest, majd a 1998–2002-es ciklusban határozottan mérséklődött. A befolyásolási formák között az IMF esetében a kemény befolyásolás² és a gazdaságpolitikai ajánlás, a Világbank esetében a puha befolyásolás³ játszotta a főszerepet.

A nemzetközi pénzügyi intézményekkel való együttműködés mechanizmusainak harmadik elemzési területén az olvasó szintén új eredménnyel ismerkedhet meg a könyvben. Ez a terület az ország és az intézmények közötti együttműködés ún. mikroszintű (intézményi) „gazdaságtana”. A szerző által elvégzett elemzés tapasztalatai alapján négy tényezőcsoport: az együttműködési kapacitás, az együttműködés folyamatának jellemzői, az együttműködés hatásossága és a graduálás játszik meghatározó szerepet. Döntő mértékben ezektől függ a kialakult együttműködés intenzitása, jellege (folyamatos vagy fluktuáló volta) és időbeli tartóssága vagy megszűnése.

Az NPI-kkel való együttműködést befolyásoló négy tényezőcsoport közül az együttműködési kapacitást jórészt az intézmények szerepvállalása mögött meghúzódó normatív célok határozzák meg. E célok köre (a fejlődő és átmeneti országok integrációja a nemzetközi pénzügyi rendszerbe, a „végső hitelezés”, a fejlesztések finanszírozása, válságmegelőzés, válságkezelés, a szegénység csökkentése, tanácsadás) az IMF és a Világbank esetében a legszélesebb. A célok száma tekintetében az EBRD foglalja el három céllal a második, az EIB és a CEB pedig – két-két céllal – a harmadik helyet. Az együttműködési kapacitás meghatározásában szintén jelentős szerepet játszik az ellátott funkciók körének változása. Erre a könyv a globális szabályozás és a multilaterális (fejlesztési) együttműködés funkcióinak értelmezésével és beillesztésével szolgál példákkal. A kedvezményezett ország részéről az együttműködési készséget jórészt annak a mérlegelésnek az eredménye határolja be, hogy a szükséges forrásbevonás vajon a nemzetközi tőkepiacról vagy inkább az NPI-k által nyújtott finanszírozással célszerűbb-e. Ennek jelentős szerepe volt abban, hogy az 1990-es évtized második felétől az NPI-ktől bevont források nagysága csökkent Magyarország számára.

Az együttműködés folyamat jellemzői (mennyiségi korlátozások, pénzügyi feltételek, közvetett módon befolyásoló tényezők) közül – a szerző szerint – az intézmények kölcsönnyújtásának pénzügyi feltételei (kamat, futamidő, garanciaigény stb.) a leginkább meghatározóak. Abban, hogy az államok 1999-től gyakorlatilag nem vettek fel hiteleket a Világbanktól és az EBRD-től, nagy szerepet játszott, hogy az EIB-től és a CEB-től történő hitelek pénzügyi feltételei kedvezőbbek voltak. Az együttműködés eredményességét, hatásosságát befolyásoló tényezők közül a könyv a fejlesztési célok megvalósulását, az intézményrendszer fejlesztését, a „jó kormányzás” elősegítését, a civil szférával tör ténő párbeszédet emeli ki. E téren elsősorban a „jó kormányzás” és az ország korrupciós helyzetének javítását szolgáló feladatok megoldásával léphetünk előre.

A graduálás a kölcsönfelvevői státus hivatalos megszüntetése, amely szintén befolyásolja az együttműködést. Nyilvánvaló, hogy – a kölcsönfelvevői státus megszűnése a Világbank és az EBRD vonatkozásában – jelentősen átalakítja az együttműködés tartalmát még akkor is, ha nem válik élesen el egymástól a pénzügyi együttműködés és a többi funkcióval kapcsolatos tevékenység.

A könyvben a harmadik elemzési témakör az NPI-kkel való együttműködés hatása a gazdaságpolitikai döntéshozatal, illetve a gazdasági folyamatok gyakorlatára. Az ezzel kapcsolatos kérdéseket összefoglalóan „A magyar gazdaság- és pénzügypolitika a nemzetközi intézmények követelményeinek tükrében” című fejezet tartalmazza. E fejezet főbb figyelemre méltó megállapításai a következők:

– A nemzetközi pénzügyi intézmények – és az OECD – ismertetett tapasztalatai arról tanúskodnak, hogy a megújított konvergenciaprogram 2006. szeptember 1-jei bejelentése előtt is több vonatkozásban reálisan látták a magyar nemzetgazdaság helyzetét, ugyanakkor több, azóta világossá vált ténnyel és következményeikkel kevésbé számoltak. Az általuk javasolt terápiák mindemellett több átgondolandó megoldást vagy megoldásrészletet tartalmaztak. Az utóbbiak hasznosításával kapcsolatban azonban egyfajta time-lag figyelhető meg, azaz a döntéshozatalban a kormány általában másfél, kétéves késéssel ismerte fel a tett javaslat, illetve valamelyik elemének az alkalmazhatóságát.

– A fenntartható, gyors gazdasági növekedés elérésének ösztönzése kiemelt követelmény a nemzetközi intézmények részéről. Ezt úgy javasolták elérni, hogy ér vényesüljön az egyensúlyteremtés követelménye is, szemben azzal a hazai – gyakran tapasztalható – egyoldalú gyakorlattal, hogy a két összetartozó oldal közül csak az egyikre, többnyire az egyensúly helyreállítására fordítjuk a figyelmet. Ezzel is összefüggésben joggal kifogásolták, hogy nem tettünk (nem teszünk) megfelelő erőfeszítéseket a foglalkoztatottság növelésére és a munkanélküliség csökkentésére.

– A nemzetközi intézmények a gazdaságpolitikai célok meghatározásával kapcsolatban többször is különféle vonatkozásokban jelezték, hogy az előtérben álló rövid távú döntéshozatallal (tervezéssel, programozással) szemben sokoldalúbban szükséges legalább a középtávú előretekintésekre építeni. Erre példa az IMF hároméves költségvetési keretterv kidolgozására tett javaslata. A hosszabb időtávra előretekintő kultúra kialakítása nemcsak a nemzeti fejlesztési terv és a konvergenciaprogram összeállításához teremtett volna biztonságosabb alapokat, hanem a szükséges strukturális reformok kidolgozása számára is.

– A maastrichti államháztartási kritérium teljesítéséhez szükséges fiskális kiigazítás – IMF által is javasolt – mértéke (7%) megegyezett a hivatalos magyar állásponttal. Az IMF azonban 2006 és 2009 között az elsődleges egyenleg nagyobb, a mintegy 7% helyett 10%-os javulását tartotta szükségesnek ahhoz, hogy megforduljon a GDP-hez mért államadósság emelkedő trendje. Az IMF 165 országra kiterjedő vizsgálata azt mutatta, hogy csak azok a kiigazítások voltak eredményesek – vagyis azok hoztak hosszabb távon is fenntartható eredményeket –, amelyek az állam folyó kiadásainak (támogatások, bérek) csökkentésére koncentráltak.

– A kiigazítás jellegét, szerkezetét illetően azonban már nagyobb eltérés mutatkozott az IMF és az akkori magyar kormány véleménye között. A találkozási pont a bevételi oldalon csak az adóalap szélesítése és az adómentességek nagyarányú csökkentése volt. A nemzetközi intézmények mindegyike viszont adócsökkentést javasolt az adóemelés helyett, tekintve, hogy az élőmunka és a tőke terheinek növelése jelentős kockázatokkal jár (a célok nem tarthatók fenn, ha mérséklődik a gazda sági növekedés és a foglalkoztatottság, az adminisztráció bonyolulttá válik stb.). Ezért a kiigazítás fő tényezőjének egyöntetűen a nagyarányú kiadáscsökkentést ajánlották.

– A fiskális kiigazítás mellett a nemzetközi intézmények a közpénzügyi rendszer hatékony működése elengedhetetlen feltételének tartották az átláthatóság és az elszámoltathatóság érvényesülését. E téren negatív jelenségnek tartották, hogy a kormányzat nem vezette be a hároméves gördülő pénzügyi tervezést, ami meghatározná a teljes kiadás, valamint a főbb kiadási elemek felső határát.

– A szükséges költségvetési reform keretében a nemzetközi intézmények szakértői a változásnak három fő aspektusát hangsúlyozták. Nagyobb teret kell engedni a vezetőknek, hogy rugalmasabban gazdálkodhassanak az erőforrásokkal; kiszámíthatóbbá kell tenni számukra az erőforrások rendelkezésre állását; emellett ösztönzők és „büntetések” rendszerével kell az állami intézmények vezetőit arra szorítani, hogy hozzák a kívánt teljesítményt, azaz elérjék a kormányzati politika által kitűzött célokat. Az újfajta teljesítmény- vagy programalapú költségvetési modell bevezetésének megkönnyítésére többféle megközelítést is ajánlottak. Másodszor, az új felelősségi rendszer bevezetéséhez további változtatásokat is javasoltak a kormányzati intézményrendszer működésének szer vezésében. Harmadszor, a reformfolyamat menedzselése jelentős befektetést igényel mind politikai, mind pénzügyi értelemben. E reformlépésekkel párhuzamosan meg kell teremteni a stratégiai ter vezés és a programokhoz kapcsolódó döntéshozatal adminisztratív eljárásait.

– A szóban forgó intézmények szakértői helyesen mutattak rá a gazdaságpoliti ka egyes részterületei, így a költségvetési és a monetáris politika közötti nem kielégítő koordináltságra, mi több, gyakran jelentkező ellentmondásokra. Figyelmeztettek arra is, hogy a gazdaságpolitika összességében és részterületein is kizárólag akkor lehet tartósan eredményes, ha ezek nem keresztezik, hanem szolgálják egymást.

– A pénzügyi rendszer stabilitásával kapcsolatban a nemzetközi szakértők úgy látták, hogy a magyar bankrendszer továbbra is egészséges, de fokozott éberséget javasoltak. Három olyan tendenciára hívták fel a figyelmet, amelyek kockázatot jelenthetnek. Először is arra, hogy folytatódott a devizahitelezés bővülése. Másodszor, a bankok közötti verseny élesedése miatt kialakult kevésbé óvatos hitelezési gyakorlat miatt növekedett a hitelezési kockázat. Harmadszor, a kis- és közepes vállalatok pénzügyi helyzete törékenyebbé vált. A könyv záró gondolatai között pedig olyan fontos megállapítások olvashatók, mint:

– a nemzetközi pénzügyi intézmények, mindenekelőtt az IMF és a Világbank együttműködési filozófiája, szemlélete és gyakorlata alapvetően a fejlett országok testére szabott, bár tevékenységük tanulási folyamat révén alkalmazkodik a változó világ körülményeihez. A Bretton Woods-i intézmények határozottan törekedtek arra, hogy az együttműködési prioritásokat és módszereket közel vigyék a feltörekvő és fejlődő országok speciális adottságaihoz, igényeihez; e tevékenységük azonban csak részben járt eredménnyel;

– a külső források biztosításában a nemzetközi pénzügyi intézmények több alkalommal is végső hitelezői szerepet töltöttek be Magyarország számára. Az 1980-as évtized elején jelentős részük volt abban, hogy az ország elkerülte a fizetőképtelenség állapotát; az 1990-es évtized elején és közepén csak a nemzetközi pénzügyi intézmények forrásainak a bevonásával volt képes az ország a likviditásának fenntartására; a globális pénzügyi és gazdasági válság 2008-ban történt kitörésekor – az EU mellett – az IMF nagyarányú hitelnyújtásával sikerült elkerülni az államcsődöt;

– a Világbankkal és az európai pénzügyi intézményekkel (EBRD, EIB, CEB) megvalósított együttműködés jelentős pozitív gazdaságfejlesztési hatásokkal járt a forrásbevonás területén és hozzájárult a magyar gazdaság fejlődéséhez;

– a nemzetközi pénzügyi intézmények tevékenységét illetően közel sem érvényes az a gyakran hangoztatott nézet, miszerint helyzetfelismerésüket és gyakorlati támogatási tevékenységüket a tévedhetetlenség jellemzi. Helyesebb, ha a nemzetközi gyakorlatokat és tapasztalatokat legjobban ismerő intézmények sorába helyezzük őket. Másokhoz képest azzal a sajátossággal bírnak, különösen a Nemzetközi Valutaalap, hogy a forrásallokációs tevékenységük mellet jogosítványokkal rendelkeznek az országok által vállalt kötelezettségek teljesítésének ellenőrzésére és értékelésére.

E gazdag, tudományos igénnyel megírt könyvet jó szívvel ajánlom mindazoknak a kutatóknak, szakembereknek, valamint főiskolai és egyetemi hallgatóknak, akik – Kovács Árpád, a Költségvetési Tanács elnökének, egyetemi tanárnak a szavaival – „nyitottak a világra, akik tudni és érteni akarják, mi hogyan épül, működik és hat, és ha nem, akkor miért nem”.

(Báger Gusztáv: Magyarország integrációja a nemzetközi pénzügyi intézményekbe. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2011, 320 oldal.)