« Vissza: PSz tartalomjegyzék 

Az állam funkcióiról és az adócsökkentésről

Megjelent: 2005. október – 1. évfolyam, 9. szám


OHNSORGE-SZABÓ LÁSZLÓ közgazdász, filozófus.
A tanulmány teljes, szerkesztetlen változata letölthető.
Az állam feladatainak átláthatósága szükséges feltétele a távlatos gondolkodásnak, és annak, hogy a közösség egyszerű tagja is átlássa, mit nyújt az állam adó- és járulékfizetéséért cserébe. Ezáltal teremthető meg a bizalom a nagypolitika és a jövő iránt. Ezt szolgálhatja a közkiadásoknak és állami bevételeknek a lényegre koncentráló, viszonylag közérthető összefoglalása és nemzetközi összehasonlítása, amely a stratégiai döntésekhez szükséges választói tisztánlátást megteremti.

Az állam kiadásai nem improduktívak, ezt csak egy elavult marxista vagy neoliberális tanrendszer merné állítani. Nemcsak a növekedéstől független fogyasztást jelentenek, hanem hozzájárulnak a növekedéshez, így amennyiben úgy csökkentjük az adókat, hogy az ellentételezésként csökkentett kiadások miatt az adott állami funkció ellátása is csorbát szenved, akkor az előbb-utóbb negatívan hat a növekedésre, ami ellentételezi az adócsökkentéstől várt pozitív hatást.

A haszonelvű adóztatás szerint azoknak kell adózniuk, akiknek hasznuk származik belőle, az adóztatási jog és a kiadási oldali illetékességek összehangolása mögött ez a gondolat húzódik meg. A kormányzatok adókból és közszolgáltatásokból álló csomagokat kínálnak, a vállalatok pedig ilyet keresnek. Ha a vállalatok telephelyük megválasztásakor e szerint az elv szerint járnak el – és ennek feltevése az etikai minimumot várja el a vállalattól –, akkor félrevezető csak az adóterhet önmagában, a közszolgáltatási szinttől különválasztva vizsgálni. Ezen nem változtat az, hogy a mobil tényezők, elsősorban a tőke adóztatása az optimálisnál kisebb lesz a globális verseny körülményei között (azaz a működő tőke által igénybe vett szolgáltatások költségeit jelentős részben a lakossággal fizettetik meg), és a kiadások szerkezete is torzulhat (a mobil tényező javára, a kevésbé mobil rovására). A nemzetállamok érdekeltek tehát az adóharmonizációban.

…olyan stratégiát válasszunk, amely az explicit és implicit adósság együttes összegének csökkentését tűzi ki célul.
Az uniós országoknak, így Magyarországnak is az államkötvényekben és bankhitelekben megtestesülő monetarizált vagy explicit adósságuk mellett jelentős implicit, azaz nem monetarizált adóssága van, mely a beruházások elmaradásában, a növekedést visszafogó tendenciák erősödésében és a gazdasági szerkezet környezeti fenntarthatóságában mutatható ki. Az implicit adósság sokkal nehezebben számszerűsíthető, mint az explicit, de nem kevésbé fontos. Az implicit adósság egy részét az Unió Bizottsága is vizsgálja (amikor a demográfiai folyamatok és a társadalmi tőke leromlásának folyamatát a nyugdíjrendszerek adósságával kapcsolatban közvetve elemzi), esetenként észleli (egyes közszolgálatot végző vállalatok adósságát csak akkor, mikor az állam átvállalja), más részét jelenleg figyelmen kívül hagyja (a humánreprodukciót biztosító bérek évtizedes lemaradása vagy a környezetileg fenntarthatatlan gazdasági pálya miatti implicit adósság). Ezen adósságaink leépítésében ugyan szerephez juthatnak az uniós források, de nem mindegyikében, és egyiket sem oldják meg automatikusan.

A gyakran emlegetett maastrichti kritérium, a bruttó adósság problémája csak a jéghegy csúcsa. Tökéletlenül mutatja az állam vagyoni pozícióját is, pedig erre lenne hivatott, erre a nettó adósságszám is alkalmasabb lenne. A bruttó adósság változása mindezek miatt önmagában a fenntarthatóságnak csak tökéletlen mutatója. Az 1. táblázat kísérletet tesz arra, hogy az összes nettó, explicit és implicit államadósságot együtt bemutassa.

Látható, hogy az így keletkező adósság nagyobb, mint a szokásos maastrichti bruttó és monetizált adósság. Ebből azonban nem következik, hogy még keményebben, tekintet nélkül az implicit adósságra, csökkentsük a monetarizáltat, hanem az, hogy olyan stratégiát válasszunk, amely az explicit és implicit adósság együttes összegének csökkentését tűzi ki célul. A monetáris adósság csökkentése támogatandó cél. Azonban amennyiben ez az egyéb – implicit – adósságok növelésével történik, vagy a környezeti és kulturális-társadalmi tőke leépítésével, akkor nem kívánatos. Az állami kiadások felülvizsgálatakor tekintetbe kell venni az implicit adósságra gyakorolt hatásokat.

Az újonnan csatlakozó országokban a 90-es évek első kétharmadában az állami kiadások visszafogása volt az egyik eszköze a pénzügyi (költségvetési és fizetési mérleg) egyensúly javításának, így képződött az előbbiekben említett implicit adósságok egy része. Ez olyan alapvető különbség a mostani kohéziós országok és a csatlakozók között, amelyet az euróövezeti csatlakozást minél gyorsabban kivitelezni akaró tanulmányok nem vettek figyelembe. Arra is tekintettel kell lennünk, hogy a legutóbbi csatlakozások óta is jelentősen gyarapodó acquis átvételével kapcsolatos nagyobb mennyiségű feladat áll előttünk, ami a nemzeti költségvetés nagyobb leterheltségét vonja magával. Ha bizonyos állami funkciók ellátatlanul maradnak, az implicit államadósság akkor is növekedhet, ha a monetáris adósságunk csökken. Az állami kiadásoknak olyan csökkentése fogadható el, amely az implicit államadósságot nem növeli.

1. táblázat: Explicit és implicit adósság Magyarországon (a GDP százalékában)


(1) P. Kiss Gábor–Karádi Péter–Krekó Judit, 2005. 54.; Benczúr Péter 1999.
(2) Alapul vett szám: 3360 Mrd Ft-ra teszik a szakértők a CO2-kibocsátás 42%-os csökkentését. Bakoss Géza–Zsebik Albin: A lakossági energiafelhasználás csökkentésének lehetőségei és környezetvédelmi hatásai (Zöld Belépő, 64. számú füzet), In: Kerekes Sándor–Kiss Károly (szerk.) 2003.
Az állam követeléseinek, azaz a nettó monetizált adósság figyelembevételének indokoltságát sokan szóvá teszik, ez a megfontolás kevésbé forradalmi. A társadalmi, illetve a humán tőke számszerűsítése már komoly kihívást jelent, és általában figyelmen kívül is hagyják. A társadalmi tőke fogyása sokkal bonyolultabb annál (a társadalmi tőke leépülésének csak egyik szindrómája a demográfiai hanyatlás), hogy a nyugdíjrendszer adóssága teljesen és pontosan mérje, de ez jobb híján mégis mutat valamit; ezért vettük alapul a társadalmi tőke hiányának mutatójaként ezt a számot.

A demográfiai változások, az alacsony gyerekszám, az öregedés és az ennek következtében a nyugdíjrendszerben képződő implicit adósság csökkentését a bevett, a Bizottság által is képviselt elgondolás szerint a monetizált adósság csökkentésével (tartósan egyensúlyban levő költségvetéssel) kell ellensúlyozni. A szükséges monetáris adósságcsökkentés számításánál adottnak, nem befolyásolhatónak veszik a népességfogyás tényét és mértékét. Ennek a logikának az a belső ellentmondása, hogy amennyiben a népességcsökkenés folyamatát nem tudjuk megállítani, akkor előbb-utóbb elfogy a népesség, ami sokkal súlyosabb és alapvetőbb probléma, mint az államadósság nagysága. (A nem létező népesség adóssága értelmezhetetlen fogalom.) A monetáris adósság rövid-közép távon való csökkentésének csak akkor van értelme, ha feltételezi, hogy idővel, hosszabb távon – vagy a születésszám növekedésével, vagy bevándorlással – megáll a népességfogyás. Ha viszont a születésszám-növelés és a bevándorlás a rendelkezésre álló eszközök a probléma kezelésére, akkor indokolt lenne ezeket már ma alkalmazni: nem látható be, miért kellene ezzel várni. És ennek megfelelően kellene értékelni az ezeket az eszközöket alkalmazó gazdaság- és költségvetési politikát. Magyarán a bevett uniós bizottsági szemlélet indokolatlanul passzív, az aktív beavatkozás lehetőségét nem keresi. És nem veti fel azt a kérdést, vajon az állami deficit- és adósságcsökkentés olyan módon történik-e, amely tovább élezi a demográfiai leépülést a létbizonytalanság növelésével, a humán tőke leépítésével vagy egyéb más módon.

Azonban ha az adósságfogalmat kitágítjuk az általunk javasoltak szerint, akkor ez a fajta túlzottan szűk megközelítés elkerülhető. Ha a monetizált adósság csökkenését a demográfiai romlás és a humán tőke csökkenése teszi lehetővé, akkor az itt alkalmazott módszer szerint nő a társadalmi tőke deficitje/ adóssága, így valójában nem történt előrelépés. A dolog analóg azzal, amikor a monetizált adósságot az állam vállalati vagyonának privatizálásával csökkenti vagy nem engedi nőni. Valójában az állam széles értelemben vett nettó adóssága – amely azt is figyelembe veszi, hogy mi van az állam vagyonával (polgáraival, fizikai és természeti vagyonával) – ezzel nem csökkent.1

A fentiek miatt a pronatalista, családbarát és a környezeti fenntarthatóságra törekvő politikának minden részpolitikát, a gazdaság- és költségvetés- politikát át kellene hatnia, hogy a társadalmi és természeti tőkében mutatkozó deficitet csökkenteni lehessen. Egyes javaslatok megítélésem szerint ennek ellentmondanak, jelesül azok, amelyek az állam „radikális karcsúsításán” százezres elbocsátásokat értenek.2

A sokak által emlegetett, és Magyarország által követendőnek, sőt követhetőnek vélt „ír csoda” és a magyar valóság között számos különbség van, köztük az egyik alapvető és igen nagyfokú – különösen, ha a fenti implicitadósság-paradigmát alkalmazzuk –, hogy miközben a magas születésszám miatt ott egy fiatal, jól képzett munkaerő állt rendelkezésre, nálunk ennek az ellenkezője a helyzet. Ez a különbség a hazai költségvetés számára igen nagy terhet, az ír számára relatíve könnyebbséget jelent.

Kiadási szerkezet
Az alábbiakban néhány különböző modellt megtestesítő európai uniós államot emelek ki. A brit, a svéd, a német, a francia, a portugál, a cseh és szlovák modellek átlagukban és egyenként is megtestesítenek egy bizonyos referenciát, amelyhez viszonyítani lehet a magyar állam szerkezetét. A britek az angolszász, a franciák és a németek – súlyuknál fogva – az Európa összképét megadó modellt, a svédek az átlagosnál nagyobb jóléti skandináv modellt, a portugálok az átlag alatti fejlettségű, kohéziós ország mintáját testesítik meg. A csehek és a szlovákok pedig a velünk együtt csatlakozott, történetüket tekintve leginkább hozzánk hasonló államokat testesítik meg.3

A 2. táblázat GDP-arányosan mutatja be az egyes általunk kiválasztott országok állami kiadásainak funkcionális bontását.

Egyesek szerint, mivel az európai átlagot Magyarországnál lényegesen fejlettebb államok képezik, az átlaggal való összehasonlítás nem releváns, mivel az állam mérete és egyes kiadásfunkciók nagysága a fejlettséggel nő, másoké csökken. Az EU Bizottság elemzése szerint azonban az állam nagyságát a fejlettségen kívül a kereskedelmi nyitottság, a demográfiai helyzet és az eladósodottság is meghatározza; mindezen tényezők figyelembevételével a magyar állami kiadások GDP-arányos nagysága a többi közép-keleteurópai országéhoz képest indokoltan magasabb, és közelíti az 50%-ot.4

Más érvelés szerint az EU-n belüli munkamegosztásban az újonnan csatlakozók egy sajátos, a fejlett magrégiótól eltérő, primitív taylorista, jobb esetben periferikus fordista modellt képviselnek.5 A Joint Venture szövetség felügyelőbizottságának elnöke szerint a magyar versenyképesség meghatározásának megfelelő kontextusa a visegrádi négyek. Ez azt indokolná, hogy a kohéziós országokra koncentráljunk az összehasonlításban.

2. táblázat: Egyes európai országok közkiadásainak szerkezete (%-ban)


* Az általános közszolgáltatások adata 2002-re vonatkozik.
A közép-kelet-európai országok sajátszerűségére vonatkozó érvek miatt nemcsak az uniós átlaggal, hanem a fejletlenebb kohéziós országok súlyozott átlagával is összehasonlítottuk a hazai költségvetési számokat. A fenti összehasonlítások alapján, minden elméleti és összehasonlításbeli probléma ellenére, négy következtetés azért körvonalazódni látszik.

1. Az újraelosztási hányad Magyarországon nem volt 2003-ban magasabb, mint az EU súlyozott átlaga.
2. Még az európai maximális államhoz viszonyítva is magas a kamatkiadás. A bruttó adósságállományunk nem nagyobb, mint az EU magállamaiban és az EU átlagában (Portugáliáéhoz áll közel), viszont magas Csehországhoz és Szlovákiához képest. A kamatláb mind az EU-tagokkal, mind a másik két újonnan csatlakozóval összehasonlítva magas.
3. Sokat látszunk költeni általános közszolgáltatásokra, és ennek csak részben oka a nálunk magas kamatkiadás. Azonban feltétlenül hangsúlyozni kell, hogy, mint láttuk, módszertani kételyek merülnek fel a tekintetben, vajon a többi tagállam ugyanúgy állítja-e össze ezt a funkciócsoportot, mint mi. Ha jelentős lenne az eltérés, akkor nem sok értelme lenne az összehasonlításnak ennél a funkciócsoportnál. Ha a nálunk általános közszolgáltatásoknak minősülő tételek egynémelyikét más funkcióknál számolják el, akkor azoknak a funkcióknak az összehasonlítása is problematikus lehet, de csak kisebb mértékben. (Ezen csak a harmonizált uniós statisztika tudna segíteni.)6
4. Még a „maximális államnál” is többet költünk szabadidős, kulturális és vallási tevékenységekre, szolgáltatásokra.
5. Még az európai „minimális államnál” is jelentősen kevesebbet költünk egészségügyre.

A többi funkció esetében arra is van példa, hogy többet, arra is, hogy kevesebbet költenek rá az EU-ban, mint nálunk.

Ha a kohéziós országok súlyozott átlagát vesszük, akkor azt látjuk, hogy a többiek számottevően többet költenek egészségügyre, valamivel többet gazdasági funkciókra7, hasonló mértékben környezetvédelemre és rendvédelemre, közbiztonságra, számottevően kevesebbet a kamaton kívüli általános közszolgáltatásokra (de ne feledjük a módszertani problémát), társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatásokra, oktatásra, és kevesebbet lakásügyekre, települési és kommunális szolgáltatásokra, valamint szabadidős, kulturális és vallási tevékenységekre és szolgáltatásokra.

Ugyan talán sokat költünk oktatásra a fenti összehasonlítás szerint, más kutatások viszont – legalábbis az elemi és a középszintű – oktatási rendszer költséghatékonyságát mutatják ki: az egyik módszer szerint a termelékenységi határon vagyunk, legalábbis az elemi és középfokú oktatásban (a 2001–2002-es béremelések előtt).

Azok, akik a hazai adószintnek a szlovák adószintre való csökkentését kívánják, a kiadásoldalon a szlovákok „követése” érdekében szükséges átalakítások konkrét mikéntjével és a konkrét nehézségekkel is tisztában kell, hogy legyenek azzal, hogy nemcsak a szociális támogatásra és államigazgatásra költenek sokkal kevesebbet, hanem a gazdasági funkciókra is. Összességében azt kell mondanunk, hogy nem lehet kiragadni egy modell (Szlovákia) esetében az alacsony adószintet; a modell részét képezi számos egyéb törvényi és szerkezeti, a kiadási oldalra jellemző sajátosság is. Csak úgy van értelme a bevételi oldali minták meghonosítását követelni, ha másfelől a kiadásoldaliakat is átvesszük.

3. táblázat: Írország és Magyarország állami kiadásai (%-ban)


* Mivel konszolidált adatok nem áltak rendelkezésre, a közölt számok becslések a GFS alapján.
** Általános közszolgáltatásokra kamat nélkül – brit nélkül.
Külön tárgyaljuk Írországot, mivel többen követendő példaként állítják Magyarország elé. Furcsamód legfrissebbként csak 1997-es funkcionális adatok állnak rendelkezésre az IMF által közölt összehasonlító statisztikában, és azok sem konszolidáltak.8

Látható, hogy a gazdasági funkciót kivéve az írek mindenből kevesebbet költenek nálunk. Azonban az a gyanúnk, hogy a gazdasági funkcióban szerepel náluk a környezetvédelem is, amit az IMF-statisztika ugyan újabban nem a gazdasági funkciócsoportba helyez, hanem külön funkcióként szerepeltet, viszont 1997-ben még nem ez volt a helyzet. Ha ez így van, akkor itt is kisebb a költés Írországban, és nem állják meg a helyüket azok a kritikák, amelyek az ír példára hivatkozva keveslik a fejlesztő állam jelenlétét Magyarországon. Ráadásul a gazdasági funkció az uniós pénzek megjelenésével számottevően nőni fog nálunk. Az Írország javára írt „tudatos fejlesztéspolitika” nem annyira abban mutatkozik meg, hogy az állam a gazdasági funkciókon többet költ, hanem minden bizonnyal inkább abban, hogy ennek a funkciónak milyen a szerkezete.

Az egészségügyre az írek is többet költenek, mint mi. A szociális kiadásokban való megtakarítás teszi ki a köztük és köztünk levő különbségnek majdnem a felét. Ebben a kedvező demográfiai helyzet – kevesebb nyugdíj és családtámogatás – is minden bizonnyal szerepet látszik. Megdöbbentően keveset költenek közbiztonságra, és még az igen alacsony magyart is alulmúlja a védelmi kiadás.

Írországban az uniós transzferek jelentős könnyebbséget hoztak az államháztartásnak, annak ellenére – mint egyes számítások kimutatják – a GDP növekedéséhez csak kevéssé járultak hozzá. A 80-as években a GDP 4-5%-ára tehető CAP-ból jövő transzferek a költségvetést jelentős agrárkiadásoktól mentesítették – nálunk csak 1,5 százalékpontnyi az agrártámogatások nagysága, amelynek csak kisebb része uniós –, miközben a gazdák jövedelmét növelve az államot jelentős adóbevételekhez juttatták. Magyarország egy hasonlóan gáláns támogatásból teljes, GDP-arányosan 1,5 százalékpontnyi agrárkiadását megtakaríthatná, és 30%-os alacsony adóterhelés mellett is 1-1,5 százalékpontnyi adóbevételhez jutna. Mondanom sem kell, hogy a költségvetés pozíciója szempontjából ez mekkora különbség.9

Közületi létszámok
A fenti megközelítés forintértékkel jellemezte az államot. Gyakori nálunk az olyan összehasonlítás, amely az állami foglalkoztatottak létszámával operál, és próbál arról meggyőzni, hogy nagyfokú és gyors létszámcsökkentésre van szükség. Az alábbiakban az ezzel kapcsolatos ellenvéleményt veszem védelmembe.10

A 4. táblázatban a hazai közületi foglalkoztatást mutatjuk be a kiemelt országok körében.



A hazai (szak)sajtóban megjelent egy-két cikk arról, hogy bár a közületi foglalkoztatottság nálunk számottevően kisebb, mint az EU-ban, de valamivel nagyobb, mint a velünk együtt csatlakozottaknál. Ezek a mutatók az összes foglalkoztatotthoz viszonyítják a közületi foglalkoztatottak számát. Azonban egyáltalán nem magától értetődő, hogy az összes foglalkoztatotthoz kell viszonyítani a közületi létszámot, ha pl. az állam hatékonyságára vonatkozó nemzetközi összehasonlítást kívánunk tenni. A népességhez, nem pedig a foglalkoztatottakhoz való viszonyítás azért indokolt, mivel az ellátott funkciók a legtöbb esetben nem a foglalkoztatottakhoz, hanem a népességhez kötődnek. Rendvédelemre, igazságszolgáltatásra, egészségügyi ellátásra stb. nemcsak a foglalkoztatottaknak van szükségük, hanem az inaktívaknak is. Ezt is szem előtt tartva, a következtetések a következők:

1. Magyarországon a foglalkoztatottság alacsony mind az EU egészével, mind a kohéziós országok csoportjával összehasonlítva (leszámítva Lengyelországot). Ezért alapvetően más következtetésekre jutunk, ha az összfoglalkoztatáshoz, illetve ha a teljes népességhez viszonyítjuk az állami foglalkoztatást.
2. Népességarányosan az egymástól eltérő német, brit és svéd modellel összehasonlítva nem tűnik túlzottnak a közületi dolgozók száma.
3. A közületi foglalkoztatottság népességarányosan a kohéziós országok, ill. Írország összehasonlításában sem számottevően magas (leszámítva Lengyelországot), mindössze egy-két tized százalékpontos a többletünk Portugáliához és Szlovákiához viszonyítva.
4. A közigazgatási foglalkoztatottság csak a kohéziós országok minimumát felmutató Lengyelországban és Írországban kisebb.
5. Az oktatásban dolgozók aránya viszonylag magasnak tűnik, még a fejlett EU-országokkal összevetve, népességarányosan is, bár eltérések itt is vannak (Németországban kevesebben, Nagy-Britanniában és Svédországban többen dolgoznak viszonylagosan). Ugyanakkor figyelemre méltó, hogy a fejlett EU-országokban (igaz, nem a kohéziós államokban) az arány nő.
6. Az egészségügyi foglalkoztatottságunk népességarányosan csak Lengyelországhoz képest magas.

Az oktatás esetében a közigazgatással és az egészségüggyel összehasonlítva inkább lehet amellett érvelni, hogy a szolgáltatások kedvezményezetti köre nem az egész népesség, hanem csak a gyermekes családok (akiknek aránya nálunk kisebb, mint az EU-ban); illetve hogy ehhez a körhöz, tehát a viszonylag kis létszámú gyermekhez kellene igazítani az oktatói létszámot.

Ha vetünk egy pillantást az adóreformjával kapcsolatban emlegetett Szlovákia közületi létszámára és közkiadásaira, akkor azt látjuk, hogy Szlovákia esetében a közületi létszámok nem sokkal kisebbek, ill. ugyanakkorák, mint nálunk, attól függően, hogy a foglalkoztatottak vagy a népesség arányában tekintjük őket. Az oktatásban ugyan számottevően többen dolgoznak nálunk népességarányosan is, viszont a közigazgatásban és az egészségügyben foglalkoztatottak népességarányos száma némileg nagyobb Szlovákiában. Az állam „olcsóságát” nem létszámmal, hanem a bérekkel érték el (ill. az alacsony adókulcsok is az olcsóság látszatát keltik). Preferálják a közületi dolgozók foglalkoztatási stabilitását – 1994-től kisebb a közületi létszám szórása, mint nálunk – a bérezéshez képest, ezért van az, hogy bizonyos közfunkciók GDP-arányosan olcsóbbak (igaz, mások drágábbak), viszont a létszámban nincs jelentős különbség. (Felerészben az alacsonyabb adók magyarázzák meg a bérekben mutatkozó különbséget; GDP-arányosan a közületi bérek csak 4%-kal voltak kisebbek Szlovákiában az adók hatásával korrigálva 2001-ben.)

Ezt a fajta trade offot a magam részéről szimpatikusnak tartom. A foglalkoztatás megszűnése az illető család egzisztenciáját alapjaiban ingatja meg. A gyermekvállalás negatív trendje jelentős részben – egyéb kulturális minták terjedése mellett – a munkahelyi biztonság utóbbi évtizedekben a fejlett világban és nálunk is tapasztalható elvesztésére vezethető vissza. Az államnak legalább a maga által felügyelt szférában a stabil, családtervezést megalapozó foglalkoztatást kell segítenie.11

Azt is látni kell, hogy a közületi létszámcsökkenés sokkal jobban sújtaná az ország fejletlenebb régióit, ahol a közületi foglalkoztatottak aránya számottevően magasabb; pl. Borsod-Abaúj-Zemplénben 10 százalékponttal magasabb a költségvetési szerveknél alkalmazásban állók aránya, mint Budapesten. Ismert – munkaadói – érvelés szerint a hatékonyság, a munkatermelékenység növelése a cél az államigazgatásban is. Csakhogy a piaci szférában sem a létszámot, hanem az egységnyi munkaerőköltséget vetik össze az outputtal, és ez alapján beszélnek hatékonyságról. Egyesek szerint kevesebb, de jobban megfizetett közszolgával kellene ellátni az állami funkciókat. Megítélésem szerint, amennyiben az összkiadás ugyanakkora, és az állami funkcióellátás minősége is azonos, nem részesítendő előnyben a kevesebb, „jobban megfizetett közszolga” az „alacsonyabb bérű több közszolga” modelljéhez képest.

…nem feltétlenül az a jó megoldás, hogy erőltetett állami létszámcsökkentéssel növeljük a munkanélküliséget.
Ha el is fogadjuk azt, hogy a jövedelem a teljesítményt befolyásoló kizárólagos tényező – ami egyébként ellenkezik számtalan (gazdaság- és társadalompszichológiai) kutatási eredménnyel –, akkor is az életciklus alatt várható, kockázattal súlyozott jövedelem a mérvadó. Ha a kockázatot csökkenjük, annak a racionális egyén szempontjából hasonló értéke van, mint egy magas, ámde az elbocsátás miatt bizonytalan jövedelemáramnak. Követelmények támasztására és számonkérésére a belső, stabil munkaerőpiacot kiépítő vállalati (és ennek mintájára állami) stratégia is messzemenően képes, az erre vonatkozó bizonyítékok sorát tárja elénk – az itt időhiány miatt nem bemutatandó – szakirodalom.

A versenyszektorban alacsony foglalkoztatást felmutató országban, Magyarországon nem feltétlenül az a jó megoldás, hogy erőltetett állami létszámcsökkentéssel növeljük a munkanélküliséget. A közületi foglalkoztatott a versenyszektorban a foglalkoztatásra csak akkor jelent terhet (bár a magas adóterhelés negatív foglalkoztatási hatása nem olyan mértékű, mint azt sokan gondolják), ha magas bére miatt magas az adóteher, és azt ráadásul az élőmunkára terhelik rá. Különösen a vidéki régiókban, ahol amúgy is a munkahelyek hiánya okoz problémát, és ahol viszonylag magas a közületi foglalkoztatás aránya, még azt sem lehet alappal állítani, hogy a magánszektor azért nem talál olcsó munkaerőt, mert az állami szektor azt „elszívja” előle.

Egyébként a természetes fogyás meglehetősen nagy mértékű csökkenést jelent a közületi létszámban, évente tízezerre tehető a nyugdíjba vonuló közületi dolgozók száma. A létszámarányok célszerűnek tartott változását akár egy kormányzati ciklus alatt is jelentős mértékben végre lehet hajtani a foglalkoztatási biztonság sérelme nélkül, amennyiben a közületi létszám alakulását szigorú szabályok irányítják.

Adópolitikai megfontolások
A jelenlegi magyar konvergenciaprogram csökkenő GDP-arányos bevételekkel számolva kívánja teljesíteni a 3%-os deficitet. Írországot leszámítva nem találunk olyan európai uniós országot, amely ezt a fajta stratégiát választotta volna az euróövezeti csatlakozás előtt. A közös pénzt bevezető EU-tagok többsége másodlagos jelentőségűnek tartotta az euróövezeti csatlakozáshoz képest a centralizáció nagyságát.

Magyarországon a meghirdetett konvergenciaprogram az euró átvételét 2010-re, a csatlakozás utáni hatodik évre teszi. Ezzel szemben az euróövezethez csatlakozott legfiatalabb EU-országok csatlakozásától az euró bevezetéséig 13 év telt el. Az euróátvétel a 2004-ben csatlakozottak számára sokkal közelebb van – legalábbis ami az eddig bejelentett évszámokat illeti –, ami azt is jelenti, hogy a költségvetés alkalmazkodásának éves nagysága is nagyobb, legalább kétszeres.

A közbeszédben nálunk meghatározóvá vált az a gondolat, hogy sürgős szükség van Magyarországon az adóteher csökkentésére, mégpedig „versenyképességi” okokból (mivel Magyarország versenyképessége nem „megfelelő”). Tegyük most zárójelbe azt az egyébként megkerülhetetlen szempontot, hogy nem sok értelme van országok esetében versenyképességről beszélni (az csak vállalatok esetében értelmes kategória), és vizsgáljuk meg, az adóterhelés tekintetében hogyan is állunk: tényleg okozhat-e versenyképességi problémát.12

Az 5. táblázatban bemutatjuk a kiválasztott országok adóbevételének szerkezetét mind a GDP-arányos elvonás, mind az adókulcsok tekintetében (a GDP-vel súlyozott átlagok).

Európai összehasonlításban Magyarországon a munkavállalókat terhelő adókból és járulékokból származó bevételek kisebbek. A munkaadóktól több társasági jövedelemadót szedünk be, igaz, a vagyonadókból kevesebbet. Termékadókból mi szedünk be GDP-arányosan többet. A kohéziós országok összehasonlításában viszont a munkavállalói adókból és járulékokból származó bevételek nagyobbak nálunk, ellenben a munkaadót terhelő jövedelemadók kisebbek (a különbség valamelyest kisebb, ha a vagyonadót hozzáadjuk a munkaadói jövedelemadó-bevételhez). A termékadók a kohéziós országok összehasonlításában is magasak.

Szembetűnő, hogy a munkavállalói terhekben 2001–2003 között közelítettünk a kohéziós országokhoz (amit a termékadók eltérésének növekedése részben ellensúlyoz). Ennek az oka a hazai gazdaságpolitika törekvése a foglalkoztatást terhelő adók csökkentésére, amint a 6. táblázat mutatja.

5. táblázat: A kiemelt EU-országok és a kohéziós országok egyes adónemekből származó átlagos GDP-arányos bevételének GDP-vel súlyozott eltérése Magyarországétól


6. táblázat: Adó- és járulékteher alakulása Magyarországon, pénzbeni támogatásokkal (családi pótlék) korrigálva (%)


Látható, hogy 1999–2001 között jelentősen csökkent a gyerekesek, 2003-ban pedig a gyermektelenek jövedelemadó-kulcsa.

Az EU-átlaghoz viszonyítva csökken a lemaradásunk a munkaadót terhelő adókban és a vagyonadóban. Ebben nem a hazai adópolitika játszik szerepet – sőt ennek elvben ellene dolgozik a társasági adó kulcsának csökkentése 2003- ban –, hanem a legmobilabb tényezőnek, a tőkének a kiáramlása az európai centrumból. A centrumországok ezt a kiáramlást a foglalkoztatást terhelő járulékok és egyéb adók növelésével ellensúlyozzák. Ezért egyre nagyobb az EUátlagban a foglalkoztatást terhelő adó/járulékteher többlete a hazaihoz képest.13

Összegzés
Az EU-csatlakozás, az uniótól kapható támogatások növekedési hatása többek szerint nem jelentős. Nem várhatjuk az uniótól a monetáris és implicit adósságaink csökkenését (leszámítva talán a környezeti jellegűt, de itt számottevő negatív hatásokkal jár a szállítási szükségletnek az EUcsatlakozás miatti megugrása). Demográfiai krízisünkre magunknak kell választ találni, a probléma megfelelő, aktív kezelésére az unió nem mutat fel innovatív megoldásokat. Az állami kiadások és bevételek csökkentésénél fontosabb ezek szerkezetének újragondolása a felmerülő problémák megoldása érdekében.

Több kiadási funkció esetében nem a túlzott költekezés és nem a közületi létszám jelenti a problémát. Akár a kohéziós országokat, akár az EU átlagát választjuk vonatkoztatási pontnak, kiadási oldalon az egészségügyre többet kellene fordítani, az államigazgatásra pedig valószínűleg kevesebbet. Az egyes feladatoknál jelentkező létszámtöbblet máshol létszámhiánnyal párosul, ahol a létszámtöbblet fennáll, az néhány év alatt a hozzánk hasonló európai országok szintjére csökkenthető a természetes fogyás révén. A közületi foglalkoztatáspolitikának a család- és gyerekbarát célokat kell alátámasztania, a belső flexibilitás alapján értett foglalkoztatási biztonság növelésével, valamint a vidék különösen rossz foglalkoztatási és jövedelmi helyzetének javítására is kiemelten törekedve. Másfelől a közületi szféra bérelvárásainak igazodniuk kell az alacsony foglalkoztatás és a kiterjedt feketegazdaság miatt relatíve alacsony adóbevételekhez; a foglalkoztatás növelésében és a feketegazdaság visszaszorításában ezen érdekeltségük miatt maguk is nagyobb szerepet kell vállaljanak. Valamint el kell fogadni a jövőt illetően az állami feladatok és források átrendezésének szükségességét (mindenekelőtt az egészségügy és az uniós projektek hazai részének javára). A gazdaságfejlesztésre összességében már most is olyan nagy mértékben költ az állam, amely nem igényel egyéb területekről erre a célra történő átcsoportosítást (különös tekintettel a strukturális és kohéziós források várható beáramlására), bár belső átalakításra ennél az állami funkciónál is szükség lehet.

Igen fontos kiemelni azt, hogy a fenti megállapítások akkor is megállják a helyüket, ha a nagyobb szerepet vállaló fejlettebb európai országokhoz viszonyítjuk magunkat, és akkor is, ha – mint az üzleti szféra szervezetei közül egyesek igénylik – a kevésbé fejlett kohéziós vagy a visegrádi országok csoportjához. A visegrádi országokkal – azon belül a külső rugalmasságot növelő Szlovákiával – összehasonlítva magunkat sem lehet azt mondani, hogy a feladat egyszerűen a jóléti rendszer leépítése: a jelentős részben a vállalatokat segítő gazdasági funkciókban is vissza kellene lépnünk, az egészségügyi rendszerre pedig többet kellene költenünk, ha ezt a példát kívánjuk követni.

A jelentős belső egyensúlyhiány miatt igencsak meg kell gondolni, hogy milyen adócsökkentésekre kerítünk sort, abban a foglalkoztatás növelésének és a hazai tőkeképződésnek kell az elsődleges célnak lennie. Bizonyos adók emelése – vagyon-, környezeti, társasági adó –, ill. útdíj bevezetése is vállalható lenne a foglalkoztatást és családfenntartást segítő adócsökkentések finanszírozása érdekében.

Tisztában kell lenni azzal, hogy az utóbb körvonalazott változásoknak a versenyképesség – országok esetében nehezen értelmezhető – javításához kevés köze van. Elsősorban az államháztartás egyensúlyának megteremtése és ezzel nem ellentétben, hanem a tanulmány elején vázolt keret szerinti összhangban a természeti-társadalmi tőke optimális – a pénzügyi globalizáció viszonyai között is megengedhető – védelme és növelése.

A belső egyensúly felé tett lépések fokozatossága mellett szól a belső tőkeképződés szempontjából fontosnak tartott kkv-k helyzetének szem előtt tartása. A hazai – különösen a kisebb – vállalatok jellemzően nehezebben jutnak hitelhez, különösen külföldi hitelhez, mint a külföldiek, kevésbé export-, nagyobb részben belföldi orientációjúak. Ha igaz is lenne az, hogy – bár a kiszorítási hatás elmélete nem áll túl szilárd lábakon – a túlzott állami kiadások a hazai kis- és közepes vállalatok elől forrásokat vonnak el, másfelől az állami bevételek elköltése révén teremtett kereslet pozitív hatásából is részesednek. A magas állami kiadások nem jelentenek gondot a kkv-knak, ha az ebből származó keresletből ők részesednek. Ettől függetlenül a GDP-arányos költségvetési deficitet és adósságot csökkenteni kell.

Irodalom
Afonso, A.–Aubyn, M. St.: Non-parametric approaches to education and health efficiency in OECD countries, Banca D’Italia, Seventh Workshop on Public Finance, Session 2, Perugia, 31 March–2 April 2005.
Arpaia, A.–Carone, G.: Do labour taxes (and their composition) affect wages in the short and the long run? In: European Economy. Economic Papers, No 216., 2004.
Artner Annamária: Versenyképesség, külföldi tőke, jövedelemelosztás: az ír példa, Magyar Tudomány 2005/3
Benczúr Péter: A magyar nyugdíjrendszerben rejlő implicit államadósságállomány változásának becslése, MNB-füzetek 1999/8.
Blonigen, B. A.: A review of the empirical literature on FDI determinants, NBER Working Paper, No 11299, 2005.
Bogár László: Magyarország és a globalizáció, Osiris 2003.
Csajbók Attila–Csermely Ágnes (szerk.): Az euró hazai bevezetésének várható hasznai, költségei és időzítése. MNB Műhelytanulmányok, 2002.
Cséfalvay Zoltán: Globalizáció 1.-2., Nemzeti Tankönyvkiadó 2004.
Cséfalvay Zoltán: Mindig vagy egy másik út is, Polgári Szemle, 2005. április.
Csáky György: Amerika és Európa, Kritika 2002. július–augusztus.
Erdős Tibor: A fenntartható növekedés egyensúlyi feltételei, I–II.
Közgazdasági Szemle, 2000. február és március.
European Commission: Public Finances in EMU, 2002.
EUROSTAT: Eurostat yearbook 2003.
IMF: Balance of Payment Statistics Yearbook, 2004.
IMF: Government Finance Statistics Yearbook, 2004.
ILO: Laborsta, 2005., www.
Joumard, Isabelle: Tax systems in European Union countries, Economic Department Working Papers, No 301, OCED 2001.
Kerekes Sándor–Kiss Károly (szerk.): A megkérdőjelezett sikerágazat. Az EU környezetvédelmi követelményeinek teljesítése (a kutatás második szakaszának összefoglalása), MTA 2003.
Magas István: Kapitalizmus felülnézetben, Aula 2002. Magyarország konvergenciaprogramja, 2004. december, www.pm.gov.hu.
Mendoza, E. G–Tesar, L. L.: Winners and loosers of tax competition in the European Union, NBER Working Paper No 10051, 2003.
Mike Károly: A gazdaságpolitikai döntéshozatal nemzetek fölötti centralizációja és a közösségi gazdaságtan,
Közgazdasági Szemle, 2003. május.
Nagy András: Írország európai uniós csatlakozásának tanulságai, Közgazdasági Szemle, 1999. december.
OECD: Economic Outlook, 2004/2.
OECD: Taxing Wages, 2004.
Ohnsorge-Szabó László–Kajner Péter–Ungvári Gábor: Fenntartható EU felé (?), L’Harmattan, 2005.
P. Kiss Gábor–Karádi Péter–Krekó Judit: Az euró bevezetésével járó strukturális politikai kihívások: költségvetési politika, MNB Háttértanulmányok 2005/1.
1 Egyesek talán felhívnák arra a figyelmet, hogy a fenti adósságok egy része nem feltétlenül jelent állami adósságot, annak ledolgozásában a magángazdaság is részt vállal. Ebben van igazság, jelenleg azonban az árviszonyok olyanok, hogy legalább 30-50%-os állami támogatás nélkül pl. az üvegházgáz-emisszió csökkentésében nem várható jelentős mértékben magángazdasági szerepvállalás. A táblázatban szereplő szám a CO2-emisszió 42%-os csökkentését tartalmazza, ennél többre lenne szükség a fenntarthatósághoz. Így amekkora részben várható a magángazdaság szerepvállalása ezen a téren, olyan mértékben maga a feladat is nagyobb lehet.
2 Cséfalvay („Mindig van egy másik út is – Tíz tétel a globalizációról”. Polgári Szemle, 2005. április) az államigazgatás karcsúsítását nem minden alap nélkül követeli, viszont ez – amint azt az alábbiakban bemutatom – nem történhet a tömeges elbocsátások formájában, sokkal inkább a bérek és juttatások korrekciójával.
3 A tanulmány letölthető változatában több, az alábbi elemzések megbízhatóságának határait kijelölő módszertani nehézségre hívom fel a figyelmet.
4 A modellszámítás szerint becsültnél mindazonáltal 1-2 százalékponttal magasabb volt a 2000-es újraelosztási hányad, ez azonban nem jelentős eltérés. L. European Comission 2002. 138–139.
5 Ezt a szempontot Cséfalvay Zoltán (2004/II. 120.) hangsúlyozta. Utóbbi egyfajta tudatos, lassú építkezéstől, egy „cseppet sem tetszőleges menetrend szerint”, várja a globalizálódó világban is tartható, posztfordista európai modellekhez való közeledést.
6 Ennél a funkciónál ezért különösen fontos az említett probléma miatt a közigazgatási létszámadatok összehasonlítása.
7 Az átlagot azonban csak Csehország emeli a magyar szám fölé, náluk pedig a bank- és egyéb konszolidációk vihették fel ennek a funkciónak a nagyságát.
8 Az ír számokkal kapcsolatos módszertani problémákra lásd a letölthető változatot.
9 Többen utalnak arra, hogy Írországban 1986–87-ben erőteljes költségvetési kiigazítás állította növekedési pályára a gazdaságot. Azonban tudni kell, hogy ebben a két évben a kiadások nominális rögzítése mellett az igen magas nominális GDP-növekedés alapozta meg a deficit csökkenését; és hogy a kiigazítás egy társadalmi paktum alapján, nem pedig a társadalmi akarat ellenében történt.
10 Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az alábbi létszámelemzések nem vesznek figyelembe egy sor sajátosságot, pusztán indikatív jellegűek. A konkrét szervezeti feltételek ismerete szükséges, hogy megalapozottabb képet alakítsunk ki mind a létszám nagyságának meg nem felelőségéről, mind a reform irányáról.
11 Mindazonáltal a természetes termékenységi számokban nem mutatkozik meg a szlovák modell eredménye.
12 A foglalkoztatás terheinek csökkentésének a célja az e mellett kardoskodók esetében nem mindig és kizárólag a versenyképesség növelése, hanem ezzel összhangban vagy ettől függetlenül a foglalkoztatás növelés. Átfogó ökonometriai elemzések (Arpaia – Carone 2004.) szerint, bár a munkát terhelő elvonásokkal csökkenthető a reálbérköltség, az adóteher- csökkenésnek csak igen kis hányada megy át a munka költségének csökkenésébe: egy 30%-os járulék 20%-os csökkentése mindössze 0,5-0,7 százalékkal csökkenti a reálbérköltséget.
13 További adópolitikai megfontolásokat, többek között az áfa szerepére vonatkozólag, lásd a letölthető változatban






© 2005-2006, Polgári Szemle Alapítvány