A magyar települések és kistérségek versenyképességét elemző kutatás az itt közölt összefoglaló tézisek és a települési önkormányzatok finanszírozási rendszerét bemutató fejezet mellett átfogó képet rajzol a gazdálkodási helyzetből és egyéb okokból fakadó önkormányzati válságról, de megfogalmazza javaslatait is.

Első tézis

Versenyképes és sikeresen felzárkózó Magyarországot csakis versenyképes vállalkozások és versenyképes települések teremthetnek. Tömören ennyi az alábbi települési kutatás legfontosabb tézise. A kettő ugyanis egymástól elválaszthatatlan. A település és a településen működő vállalkozások együtt haladnak előre, vagy együtt maradnak le a versenyben.

Második tézis

Magyarországon azonban az elmúlt negyven esztendőből a piacgazdasági viszonyok közé is átörökítődött a magángazdagság és a közszegénység kettőssége. A magán gazdagodása (persze, már akinek) és a közösség, a település elszegényesedése (ez már mindenkinek). Az alábbi tanulmány második fontos tézise, hogy ez az állapot nemcsak hogy társadalmilag káros, de ma már a gazdasági versenyképesség, és így a magán gazdagodásának is akadálya.

Harmadik tézis

A település, a kistérség vagy a régió ugyanis nem puszta „tartály”. Nem egy térbeli tartály, amelyben – ilyen-olyan (központilag meghatározott) rend szerint – különböző intézmények és közszolgáltatások helyezkednek el. A település egyben egy sajátos gazdasági, társadalmi és kulturális közeg – egy miliő –, amely segítheti, de gátolhatja is a vállalkozásokat. Erősítheti, de gyengítheti is versenyképességüket. A vállalkozások versenyképessége pedig napjaink globális gazdaságában egyre erősebben attól függ, hogy milyen települési környezetben működnek. Ezért a települések fejlődése és fejlesztése nem egyszerűen az élhető emberi lakókörnyezet, vagy – költségvetési és üzemgazdasági szempontból – a közszolgáltatások hatékony működtetésének kérdése. A települések fejlődése és fejlesztése – és ez a tanulmány harmadik tézise – a vállalkozások és ezen keresztül az ország gazdasági versenyképességének egyik kulcseleme.

Negyedik tézis

Magyarország az elmúlt években látványosan elvesztette gazdasági versenyképességét. Ennek egyik oka az elhibázott gazdaságpolitika, amely egyfelől a jólétinek nevezett, de valójában megalapozatlan, és a költségvetés oldaláról fedezetlen ígéretek beváltásával, másfelől az export vezérelte növekedési modell erőltetésével mára ikerdeficitbe hajszolta az országot. A versenyképesség elolvadásának másik – az előbbinél mélyebb és tartósabb – oka azonban, hogy a gazdaságpolitika máig nem talált választ arra a kihívásra, amit a kilencvenes évek gazdaságfejlődési modelljének kifulladása jelentett. A kilencvenes évek sikeres modellje ugyanis – amely az olcsó munkaerőre és a (privatizációval is) beáramló külföldi tőkére épült – az ezredfordulóra kimerítette tartalékait. Ezért az ország versenyképességének fenntartása és növelése érdekében – szól immár negyedik tézis – olyan gazdaságpolitikára van szükség, amely képes az országba telepíteni a magasabb hozzáadott értékű termelési folyamatokat, és képes arra, hogy ehhez a megfelelő települési, telephelyi környezetet is megteremtse.

Ötödik tézis

A gazdaságpolitikai modellváltást nagyban befolyásolja az a tény, hogy a globalizáció korában széleskörűen egységesednek a hagyományos telepítőtényezők, főként azok, amelyeknél Magyarország a kilencvenes években még előnyben volt versenytársaival szemben. Így ma világszerte országok, régiók és települések egész sora áll ugrásra készen, hogy még liberálisabb szabályozással, még kedvezőbb infrastruktúrával, és még olcsóbb munkaerő-kínálattal vonzza magához a befektetőket. Ám aki ebbe a liberalizációs versenybe beszáll, az egy lefelé húzó spirálba jut („race to the bottom”), hiszen ebben a versenyben azok az országok, régiók és települések diktálják a tempót, amelyek a legolcsóbb telephelyi kínálattal rendelkeznek. Ma már nyilvánvaló: Magyarország ebben a lefelé húzó spirálban nem lehet versenyképes. Ha pedig mégis erre törekszik, akkor ez társadalompolitikailag nem éri meg az országnak. Ezért – és ez a tanulmány ötödik tézise – csakis olyan gazdaságpolitika teheti tartósan sikeressé az országot, amely nem(csak) a liberalizációs versenyfutásban, hanem a települési, telephelyi szintű megmérettetésben is versenyképes.

Hatodik tézis

A globális gazdaság jelenlegi kialakulása ugyanis nemcsak azt jelenti, hogy széleskörűen egységesednek a telepítőtényezők, hanem azt is, hogy – éppen az egységesedés következményeként – a korábbiakhoz képest rendkívüli mértékben felerősödnek a települések egyedi, sajátos telephelyi tényezői. Olyan telepítőtényezői, amilyenekkel más telephelyek és települések nem rendelkeznek, magyarán: a település gazdasági, társadalmi és kulturális miliője. Napjaink globális gazdaságában – a tranzakciós költségek radikális csökkenése miatt – a mobil termelési tényezők, mindenekelőtt a tőke, a vállalatok és a magasan képzett munkaerő hihetetlen gyorsasággal (és hihetetlen olcsón) vándorolhatnak oda, ahol a legkedvezőbb telephelyi adottságokat találják. Ezért ma a telephelyek a mobil termelési tényezőkért folyó versenyben, egymással gyakorlatilag az immobil termelési tényezők terén versenyeznek (pl. a helyhez kötött munkaerővel, a helyi infrastruktúrával, a helyi munkakultúrával, a vállalkozásbarát önkormányzattal, a társadalmi klímával, az oktatási-képzési intézményekkel). Így Magyarország versenyképessége is ma már egyre nagyobb mértékben annak a függvénye – és az a hatodik tézis –, hogy a gazdaságpolitika mennyire tudja mozgósítani a helyi erőforrásokat, és képes-e megteremteni egy olyan településgazdálkodási rendszert, amely a hazai településeket érdekeltté teszi az egyedi, a sajátos telephelyi tényezők fejlesztésében.

Hetedik tézis

Európa sikeresen felzárkózó országainak és régióinak gyakorlati példája is azt mutatja, hogy a versenyképesség erősítése – noha nálunk ez került a viták középpontjába – csak részben makrogazdasági kérdés (pl. adócsökkentés, piaci liberalizálás). Legalább ennyire fontos a regionális és a települési szintű telephelyi környezet fejlesztése. Napjainkban a régiók és települések sikere mögött csupa olyan tényezőt találunk, amelyek csak települési vagy kistérségi szinten alakíthatók, mint a helyi kis- és középvállalkozások, azok termelési, innovációs és információs hálózatai, a vállalatok beágyazódása a helyi gazdasági-társadalmi miliőbe, vagy a támogató intézmények jelenléte (pl. továbbképzési, tanácsadási, innovációs intézmények). Ezért így szól a tanulmány hetedik tézise: az ország gazdasági versenyképessége csakis akkor nyerhető vissza, ha a gazdaságpolitikában – a makrogazdasági feltételek javítása mellett – a települési, telephelyi feltételek javítása is előtérbe kerül.

Nyolcadik tézis

Magyarországon a települések jelenlegi helyzete – mindenekelőtt a finanszírozási rendszer miatt – nem teszi lehetővé, hogy a települések önálló és aktív telephelyi politikát folytassanak, és ezáltal az ország versenyképességének növekedéséhez is érdemben hozzájáruljanak. Különösen éles lesz azonban ez a probléma a 2007–2013-as uniós tervezési időszakban, amikor az ország a mainál mintegy háromszor nagyobb külső támogatási forráshoz juthat. Ezt a forrást ugyanis csak akkor képes felszívni a magyar gazdaság és a hazai településrendszer – tekintve, hogy az uniós források lehívásához átlagosan ötvenszázaléknyi saját részre is szükség van –, ha a települések jelenlegi forráshelyzete érdemben javul. Ezért ma már – és ez az alábbi tanulmány nyolcadik tézise – mind az ország versenyképessége, mind pedig az uniós források felhasználása érdekében elengedhetetlen a települések finanszírozási rendszerének átalakítása. Ez az alapfeltétele annak, hogy a hazai települések, mint telephelyek, visszaszerezzék (gazdasági) versenyképességüket, és megerősítsék telephelyi politikájukat.

Kilencedik tézis

Ha azt szeretnénk, hogy a települések önálló telephelyi politikát folytassanak, és fejlesszék a telepítő tényezőket, akkor legalább két feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt szükséges, hogy a települések a telephelyi politika alakításához megfelelő pénzügyi eszközökkel rendelkezzenek. Másrészt szükséges, hogy a központi újraelosztási rendszer – a források elvonásával – ne büntesse az eredményes telephelyi politikát, ellenkezőleg, „jutalmazza” azt. Azoknak a településeknek, amelyek aktív telephelyi politikát folytatnak – ellentétben a mai helyzettel –, a saját bevételek szempontjából is előnyöket kell(ene) élvezniük. Elengedhetetlen tehát a központi forráselvonás csökkentése, aminek elsődleges feltétele az állami kiadások csökkentése, a központi államigazgatás szűkítése, valamint az állami feladatok jelentős részének területi decentralizálása és regionalizálása. Az utolsó, kilencedik tézis szerint tehát: az önkormányzati rendszer, valamint a települések finanszírozási rendszerének átalakítása, vagyis az államigazgatási és közigazgatási reform nélkül nincs, és nem is lehet sikeres és versenyképes Magyarország.

A fenti tézisek alapján, a települési önkormányzatok hazai finanszírozási rendszerével szemben két alapvető kritérium állítható:

Jelenleg azonban a települések finanszírozási rendszere egyik kritériumnak sem felel meg: a gyenge fejlesztési politika többnyire elégtelen közszolgáltatásokkal párosul.

Diszfunkcionális finanszírozási rendszer

A gyenge fejlesztési politika és az elégtelen közszolgáltatások kettősségének oka azonban csak részben a krónikus forráshiány. Legalább ekkora szerepet játszik az a tény, hogy a hazai finanszírozási rendszerben napjainkra diszfunkcionálisan összekeveredtek egymással:

Az adóbevételek, a közfeladatok ellátására szolgáló normatív támogatások, valamint a központi felzárkóztató támogatások bonyolult szövevénye pedig ma szinte teljesen átláthatatlan, nemcsak az önkormányzatok, de már az állam számára is (lásd 1. ábra).

A piac ösztönző szerepének hiánya

A finanszírozási rendszer diszfunkcionalitása és átláthatatlansága mellett további gond, hogy a jelenleg működő rendszer – miközben antidemokratikusan szemben áll az önkormányzatiság elvével – nem használja ki a piaci ösztönzők szerepét sem. Ennek következtében a települések finanszírozási rendszere mind az állam, mind pedig az önkormányzatok szempontjából egyszerre túlságosan költséges és alacsony hatékonyságú. A túlságosan költséges és mégis alacsony hatékonyságú rendszer hátrányait pedig végső soron a közszolgáltatások fogyasztói, azaz a lakosság kénytelen elviselni.

Adófizetés és demokrácia

Minden demokratikus rendszer alapja, hogy az adókivetés és annak alanyai között közvetlen, legitimációs kapcsolatot teremt. Az adókivetés legitimitását az adja, hogy aki befizeti az adót, egyben beleszólási lehetőséggel is rendelkezik az adók felhasználásáról. A települések vonatkozásában mindez azt jelenti, hogy az a település, amelynek területén keletkezik valamely adóbevétel, egyúttal közvetlenül beleszólhat annak felhasználásába, és részesülhet annak felhasználásából is. Ennek hiányában az adókivetés egyenlő a zsarnoksággal.

Az adókivetés legitimitását adja továbbá az a tény, hogy az adó neme, valamint annak felhasználása között is közvetlen (logikai) kapcsolatot teremt (például az útadóból a közutak karbantartását és fejlesztését fedezik, nem pedig az állam más célú kiadásait). Azért fizetünk adót, hogy abból olyan közszolgáltatás vagy közösségi fejlesztés jöjjön létre, amit közösen használunk, és egyenként nem tudnánk megfizetni sem. Egy települési közösség által befizetett adót tehát nem vonhat el az állam más jellegű feladatai finanszírozására, hanem azt a települési közszolgáltatásokra kell fordítani. Ennek hiányában minden adónem zsarnokian önkényes.

A településeken keletkezett adók elvonásának problémái

Ha nem is ér fel zsarnoksággal, de a településeken keletkezett adóbevételek jelenleg zajló központi elvonása mind az önkormányzatiság, mind a gazdasági fejlődés, mind pedig a piaci ösztönző szerep szempontjából komoly aggályokat vet fel:

A helyi adóbevételek ösztönző szerepének visszaállítása

Magyarországon tehát olyan önkormányzati finanszírozási rendszerre van szükség, amelyben a jelenleginél erősebben érvényesülnek az önkormányzatisági, a gazdasági és az ösztönzési szempontok. Közülük ma talán a legfontosabb az adórendszer ösztönző szerepének megteremtése. Magyarán: a nagyobb településfejlesztési és telephelyi erőfeszítéseknek meg kell jelenniük a nagyobb települési bevételekben is, azaz az adórendszernek a bevételek növekedésével „jutalmaznia” kell azokat a településeket, amelyek aktív telephelyi politikát folytatnak. Az aktív telephelyi politika ugyanis – például a befektetők és vállalkozók számára infrastruktúra előkészítése – komoly kiadásokat jelent a települések számára. Ha ezek nem térülnek meg jelentősen növekvő helyi és szabadon felhasználható bevételekben – mint a jelenlegi rendszerben –, akkor ez nem motivál, és a településfejlesztési törekvések ellenében hat.

Magyarországon az adórendszer szankcionáló – „jutalmazó-büntető” – szerepének megteremtése mindenekelőtt azt jelentené, hogy a településen keletkezett személyi jövedelemadó mind nagyobb részének szabadon felhasználható forrásként a településen kell(ene) maradnia. Nyilvánvaló, hogy ez a lépés – a települések eltérő gazdasági ereje miatt – jelentősen növelné a települések közötti egyenlőtlenségeket. Mint ahogyan az is nyilvánvaló, hogy a jelenlegi rendszer is növeli az egyenlőtlenségeket. Ráadásul úgy, hogy közben nem ösztönzi a településeket aktív fejlesztési politikára, hanem helyette a politikai jellegű kijárási utak felé tereli. (Kifejezetten ilyen politikai jellegű, kijárásos korrekciós eszköz a címzett támogatások rendszere, amely törvényszerűen mindig az aktuális kormányhoz közeli településeket hozza előnybe.) A területi és a települési egyenlőtlenségek tompításának eszközeit tehát nem az adórendszerben kell keresni, mert akkor megszűnik az adórendszer szankcionáló, „jutalmazó-büntető” szerepe. Ezek tompítására a településen keletkezett adóbevételeken kívüli forrásokból, attól elkülönülten működő újraelosztási és kiegyenlítési mechanizmusokat kell alkalmazni.

Egyenlőtlen erőviszonyok között alacsony hatékonyságú rendszer

Hasonlóképpen az adókhoz, a normatív, fejkvótákon alapuló feladatfinanszírozás jelenlegi rendszere is rendkívül aggályos, mind közpolitikai, mind pedig gazdaságossági szempontból.

A szerződéses viszony hiánya és következményei

Az állam és a települési önkormányzatok között a normatívákkal finanszírozott közszolgáltatások terén megteremtendő szerződéses viszony hiányát jelzi, hogy:

A szerződéses viszony hiányának az ára a települések versenyképességének romlása

A normatív feladatfinanszírozás mai rendszere – azonkívül, hogy szögesen szemben áll a jogállamiság elveivel – sajátos választási kényszer elé állítja a településeket. A települések ugyanis a hiányzó forrásokat:

Természetesen az állami költségvetés (rövid távú) szempontjaiból nézve, mind a két megoldás kielégítő, hiszen az önkormányzatok – az állam által nyújtott elégtelen mennyiségű finanszírozás ellenére is – elvégzik a rájuk rótt feladatokat. Makrogazdasági szempontból és a települési önkormányzatok szempontjából azonban rendkívül veszélyesek és károsak. Ezek a megoldások ugyanis egyrészt gyengítik az ország egészének a versenyképességét, másrészt pedig a településeken olyan kumulatív, öngerjesztő folyamatokat indítanak el, amelyek – mint egy lefelé húzó spirál – folyamatosan csökkentik a települési önkormányzatok telephelyi és településfejlesztési politikájának lehetőségeit (l. 2. ábra):

Kétségtelen: az állami költségvetés azáltal, hogy az önkormányzatokra bízza a közszolgáltatások lebonyolítását, mindenképpen „nyer” az üzleten. Hiszen olyan szereplőt bíz meg ezekkel a feladatokkal – szemben mondjuk a feladatokat csak valós áron elvállaló piaci szereplőkkel –, amelynek az alulfinanszírozás esetén is van „kitérője”. Ez a költségvetési nyereség azonban csak látszólagos és időleges, amelynek az ára már középtávon is az ország és a települések versenyképességének romlása.

Pazarló rendszer – szűkös erőforrásokkal

A normatív finanszírozás mai rendszerének további, most már gazdaságossági szempontból nézett ellentmondása, hogy a szűkös erőforrások ellenére is nagyon pazarló. A jelenlegi rendszerben ugyanis a normatív módon finanszírozott közszolgáltatások hatékonyságának növelése, a közszolgáltatások racionalizálása egyszerűen megvalósíthatatlan. Megvalósíthatatlan, mert:

A méretgazdaságosság politikai korlátai

A közszolgáltatások racionalizálásának folyamatos elmaradása mögött mindkét félnél politikai okok húzódnak meg. A racionalizálás ugyanis a méretgazdaságosság elveinek alkalmazását kívánná meg, miszerint: minél több fogyasztót szolgálnak ki egy adott helyen az illető közszolgáltatással, annál alacsonyabbak az egy főre jutó fajlagos költségek, azaz annál gazdaságosabb az illető közszolgáltatás ellátása. Ezért a racionalizálás többnyire egyet jelentene a közszolgáltatások területi koncentrálásával olyan településeken, amelyek nagyszámú fogyasztót képesek kiszolgálni. Illetve egyet jelentene azok megszüntetésével olyan településeken, ahol a közszolgáltatások végzése a kevés fogyasztó miatt fajlagosan drágább. A kormányok azonban, érthető politikai okokból, nem kívánják felvállalni a körzetesítés és a falvak elsorvasztásának ódiumát. De, helyi politikai okokból, a települési önkormányzatok sem akarják felvállalni a közszolgáltatásoknál dolgozók elbocsátását, vagy az iskolák bezárását, és azt, hogy az utolsó értelmiségiek is elhagyják a települést.

Így végül marad a mai helyzet: az állam a normatívákon keresztül folyamatosan alulfinanszírozza a közszolgáltatásokat, a települési önkormányzatok pedig – már, ha tudják – az egyéb fejlesztéseik terhére inkább kiegészítik azokat. A végeredményt tekintve azonban most is a fogyasztók, a közszolgáltatásokat igénybe vevő állampolgárok járnak a legrosszabbul: adóforintjaikért csak alacsony minőségű közszolgáltatásokat, és ráadásként – a saját forrásból megvalósuló fejlesztések elmaradása miatt – egy folyamatosan romló színvonalú települési infrastruktúrát kapnak cserébe.

Valószínű, hogy a közszolgáltatások hatékonyságának növeléséhez állami oldalról a települési önkormányzatok „jutalmazása” szerencsésebb megoldás lenne, mint a normatívák állandó csökkentésével való „büntetése”, illetve más bevételek feláldozására való kényszerítése.

Elégtelen források

A települési önkormányzatok mindenkori helyzetét alapvetően meghatározza az a tény, hogy – a központi költségvetés és a társadalombiztosítási alapok mellett – az államháztartás harmadik alrendszerét képezik. Ez számukra egyszerre lehetőség és korlát:

A települések jelenlegi finanszírozási rendszerében azonban, a korlátok – vagyis az elvonások – jóval nagyobbak, mint azok a lehetőségek, amelyek kiegyenlítést szolgáló központi támogatásokból fakadnak:

Települési szektoron belüli vagy nemzeti szolidaritás

A területi kiegyenlítést szolgáló központi támogatások jelenlegi rendszere sem a támogatás nagyságát, sem pedig annak elosztási módját nézve nem képes érdemben kezelni a települések eltérő fejlettségéből és gazdasági erejéből származó egyenlőtlenségeket. Nem is lehet erre képes, mert a településen keletkezett bevételeknek a települési szektorból való erős központi elvonása, majd – részben politikai alapon történő – részleges újraelosztása sohasem teremt annyi forrást, amivel ezek az egyenlőtlenségek tompíthatók lennének. Ráadásul, a hazai településpolitikában máig nincs tisztázva, mi az a minimális közszolgáltatási kör, ami Magyarországon – amolyan alkotmányos jogként – mindenkit megillet(ne), függetlenül attól, hogy milyen és mekkora lélekszámú településen lakik.

A megoldás ebben az esetben is csak a települések mai finanszírozási rendszerének átalakítása lehet. A jelenlegi korrekciós logika ugyanis a települési szektoron belüli szolidaritásra épít, magyarán: a településeken keletkezett bevételek egy részének központi elvonására, majd – legalábbis elveiben – a hátrányos helyzetűeket kedvezményező újraelosztására. Ez a rendszer tehát a települési szektort nem juttatja többletforráshoz, a hátrányos helyzetű településeket pedig nem felzárkóztatja, hanem csak a szektoron belüli elosztási arányok megváltoztatásával – úgy-ahogy – életben tartja, gyakran csak vegetálni hagyja. A hátrányos helyzetű települések felzárkóztatására ennél a települési szektoron belüli – persze állami újraelosztással kialakított – szolidaritásnál több kell. Nemzeti szolidaritásra lenne szükség, azaz a területi kiegyenlítést nem a szektorból elvont, majd újra elosztott forrásokra, hanem a települési szektoron kívüli, és ezért a szektor számára többletet jelentő forrásokra kell(ene) építeni.