Vissza a tartalomjegyzékhez


Szétzilált parlament

Az Országgyűlés a héten befejezte a tavaszi ülésszakot, a képviselők a háromhetenkénti ülésezések „fáradalmait” két és fél hónapos pihenővel készülnek kiheverni. Az ülésszak befejezésével lezárult az újjáéledő parlamentáris demokrácia történetének tízesztendős korszaka. Az évtized mérlege lehangoló, tíz év után a magyar Országgyűlésben egyetlen dolog emlékeztet a klasszikus parlamentarizmusra: az Országház épülete.
Az alábbiakban az Orbán-kormány kétéves országgyűlési dominanciájának eredményeit a parlament klasszikus feladataiból kiindulva elemzem. A végkövetkeztetésem: az elmúlt két esztendőben az országgyűlés munkáját, sőt magát az intézményt is oly mértékben sikerült szétzilálni és lezülleszteni, hogy az feladatait csak jelképesen képes betölteni. Az ilyenkor szokásos statisztikai sikerjelentések mögött szinte alig van tartalom.

Hack Péter


A magyar országgyűlésben egyetlen dolog emlékeztet a klasszikus parlamentarizmusra: az Országház épülete     Fotó: Somorjai

A klasszikus elmélet szerint a három hatalmi ág, a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom egymáshoz való viszonyát a fékek és ellensúlyok rendszere határozza meg. A parlamentek mint a törvényhozó hatalom intézményei hagyományosan két funkciót töltenek be: egyrészt a legfőbb jogalkotó szervek, a törvényhozó hatalom birtokosai, másrészt a végrehajtó hatalom (tehát a kormányzat hatalmának) legfőbb ellenőrei. A magyar parlamentarizmus tíz évvel ezelőtti újjáélesztése során is ezekkel a feladatokkal kívánt megbirkózni.
A rendszerváltás természetéből adódóan az első ciklusban a törvényalkotáson volt a döntő hangsúly. Rövid idő alatt nagyon sok törvényt kellett megváltoztatni. Ebben az időszakban nemhogy két és fél hónapos, de még két és fél hetes szünetre sem lehetett gondolni. A parlament szinte szó szerint éjjel-nappal ülésezett, mindezt a közvélemény figyelmének fókuszában.
Az 1990-94 közötti ciklusban a magyar televízió - akkor még kereskedelmi tévék nélküli „versenyhelyzetben” - az Országgyűlési munka nagy részét közvetítette, az újságok részletesen és viszonylag nagy terjedelemben tudósítottak a vitákról. Persze a politikusok ezzel a figyelemmel sem voltak elégedettek, mint ahogy a parlamentarizmus alapjait nem ismerő polgárok is hamar kiábrándultak az intézményből. (Az Országgyűlés „bizalmi indexe” a közvéleménykutatások szerint az 1990-es 57 pontról két év alatt 29 pontra süllyedt, majd a ciklus végére 40 pont körül stabilizálódott.)
Az 1994-es választásokat követően a 72 százalékos MSZP-SZDSZ kormányzati többség a Fidesz, az MDF és a KDNP támogatásával olyan új Házszabályt dolgozott ki, amely a törvényhozó funkció gyengítése nélkül lényegesen megerősítette az Országgyűlés kormányt ellenőrző jogköreit. Így jött létre az azonnali kérdés intézménye, amely lehetővé tette, hogy a legfrissebb ügyek is a Ház elé kerüljenek, szemben a korábbi rendszerrel, amikor az interpellációkat több nappal az ülés előtt be kellett nyújtani.
Megszületett a vizsgálóbizottságok új intézménye, amely lehetővé tette, hogy a képviselők húsz százalékának indítványára létrejöjjön vizsgálóbizottság (szemben a korábban megkövetelt ötvenszázalékos többséggel). A vizsgálóbizottságra vonatkozó rendelkezések azt is előírták, hogy a kormány tevékenységét vizsgáló bizottság elnökévé mindig ellenzéki képviselőt kell választani. Ez a Házszabály írja elő, hogy a bizottsági helyeket (beleértve az elnöki, alelnöki tisztségeket is) mandátumarányosan kell elosztani, tehát az ellenzéknek is járnak elnöki pozíciók. Az új előírások garantálták, hogy minden frakció hetente legalább egy (ellenzéki frakciók legalább kettő) azonnali kérdést, és legalább egy interpellációt elmondhasson. Ez az első ciklusban nem volt biztosítva. Lényegesen megnőtt a bizottságok ellenőrző szerepe. Bevezette a Házszabály a bizottsági meghallgatások intézményét, amellyel gyakran éltek is a bizottságok. A miniszterek évente kötelesek lettek megjelenni azon bizottság előtt, amely kinevezésüket megelőzően meghallgatta őket. Mindez akkor, amikor a Fidesz és az akkori ellenzék „parlamenti diktatúrát” emlegetett.

Az „Áder-naptár” bevezetése

Ebbe az örökségbe ült bele a Fidesz által vezetett kormánytöbbség. A nyolc év alatt kialakított hagyományokat rövid idő alatt elkezdték felszámolni. Megindult a parlament szétzilálása. Ebben a folyamatban meghatározó lépés volt a háromhetes ülésezési rend bevezetése. Mi a probléma ezzel? Nyilván vannak - parlamenten belül és kívül is -, akik azt mondják, hogy még ennyi ülésezés is túl sok. Valójában azonban a háromhetenkénti ülésezési rend - bevezetésének módjával együtt - súlyos csapás a törvények uralmát hirdető jogállami demokráciára.
Az Alkotmánybíróság a témában hozott ítéletében egyértelműen leszögezte, hogy az Országgyűlés ülésezési rendjéről a Házszabályban kell rendelkezni. A Házszabály módosításához kétharmados többségre lenne szükség. A Fidesz megtehette volna, hogy benyújt egy törvényjavaslatot a Házszabály módosítására, és megpróbálja ehhez megszerezni az ellenzék támogatását. Nem ezt tette: pusztán a kormánypárti képviselők szavazatára támaszkodva bevezette a háromhetes ülésezési rendet. A törvénysértő gyakorlat igazolására az ügyrendi bizottság még annak megszavazására is hajlandó volt, hogy a Házszabályban szereplő „hetente” kifejezés nem jelenti azt, hogy hetente. Ezzel bevezetődött az „Áder-naptár”, amelyben a „következő hét” három hét múlva lesz.
Hangsúlyozom, önmagában az, hogy az Országgyűlés háromhetenként ülésezik, nem Alkotmány-ellenes (bár, mint a későbbiekben kifejtem, ez gyengíti a parlamentarizmust), de bevezetésének módja a törvények durva semmibevételével történt. Hogy a vita lényegét egy példával szemléltessem: a francia típusú elnöki rendszer nem antidemokratikusabb, mint a német vagy a magyar parlamentáris rendszer, de ha a német vagy a magyar elnök saját személyes elhatározásával, az Alkotmány módosítása nélkül, katonai erővel vezetné be ezt a rendszert saját hazájában, azt puccsnak neveznénk.
A háromhetes ülésezés kapcsán nemcsak a törvények és a parlamenti hagyományok látványos semmibevétele történt, hanem az Alkotmánybíróság semmibevétele is. (Persze a Fidesz nem azt állítja, hogy ők semmibe veszik az Alkotmánybíróságot, csak azt, hogy a bíróság nekik adott igazat, ami a tények durva meghamisítása.) Ezzel a lépéssel a Fidesz azt üzente mindenkinek, hogy semmi nem állhat útjában, ha céljait el akarja érni. Sajátos módon az ellenzék, miközben a háromhetes ülésezés törvénytelen voltát emlegeti, akaratlanul is erősíti azt a képet, hogy „lám a Fidesz, amit akar, eléri, az ellenzék pedig tehetetlen”.

Vita nélkül

A háromhetes ülésezés, és mindaz, ami ott történik, sőt még inkább az, ami nem történik, azt sugallja, hogy az Országgyűlés egy jelentéktelen szervezet, a fontos dolgok nem ott történnek. Mádl Ferenc, amikor megválasztása előtt meglátogatta az SZDSZ-frakciót, egy kérdés kapcsán elmondta, hogy a Vigadóban rendezett miniszterelnöki fellépések kapcsán Orbán Viktor ragaszkodott ahhoz, hogy az ország helyzetét értékelő beszéd ne az Országgyűlésben történjen. Indokként azt említette a miniszterelnök, hogy a parlamentben az értékelésről vita keletkezne.
Ezen gesztus mögött a parlamentarizmus mély megvetése húzódik meg. Hiszen a parlamentek éppen a különböző eszmék és nézetek ütköztetésének, a vitának a színterei. A klasszikus elnöki rendszerben, mint amilyen az amerikai vagy a francia modell, az elnöknek nincs „ellenzéke”, az elnök nem vesz részt a vitákban, de nem is tartozik felelőséggel a parlamentnek. A parlamentáris rendszerekben, mint amilyen az angol, a német vagy a magyar modell a végrehajtó hatalomnak nem az elnök, hanem a miniszterelnök vagy a kancellár a feje, akit a parlament választ meg erre a tisztségre, és aki a parlamentnek felelős.
A parlamentáris rendszerek alapfelismerése, hogy egyetlen politikai erő sincsen az abszolút igazság birtokában, így a törvények a vitákban születnek, olyan vitákban, ahol a különböző értékek és nézetek szabadon ütközhetnek egymással. Ezekben a rendszerekben - szemben a tekintélyelvű rendszerekkel - a kormányfő álláspontja vitatható, ítélőképessége, hozzáértése vagy akár szavahihetősége is megkérdőjelezhető.
Az a miniszterelnök, aki nem akar kormánya politikájáról vitatkozni a parlamentben, nemcsak a parlamentet nem tiszteli, hanem azt az alkotmányos rendet sem, amelynek hatalmát köszönheti. A Vigadóban jól megválogatott, saját közönség előtt megrendezett országértékelést tavaly még követte egy parlamenti vita is, idén már nem. (Cserébe a „nézők kérésére”, az élő közvetítésen túl a beszédet többször megismételte a televízió.) A Kossuth Rádióban már rituálévá vált szerda reggeli miniszterelnöki szózatok szintén azt üzenik, hogy egy intézmény van, amely „számít” Magyarországon: a miniszterelnök.
Az érem másik oldalát máshol, más körülmények között, más közönségnek mondhatja el az ellenzék. A nyertes a miniszterelnök, aki - hála professzionális stábjának - sikeresen kommunikál, a vesztes a választó, aki az érdemi viták nélkül nem értékek, érvek és nézetek között fog választani, hanem - csakúgy mint a hipermarketben a fogkrémet - a jól hangzó szlogenek alapján.

„Papagáj kommandó”

A háromhetes ülésezés bevezetése után a Fidesz kampányemberei gondosan vigyáztak arra, hogy az új munkarendben legalább annyi törvényt fogadjon el az Országgyűlés, mint a régiben. Ugyan az 1997-es csúcsot - amikor az Országgyűlés 159 törvényt fogadott el - nem sikerült elérni, de a választások utáni első teljes parlamenti év 126 törvényét igen. Az adat látszólag meggyőző: lám háromhetes ülésezéssel is hatékonyan működik a Ház. A számok mögött azonban egy ügyes (ha lehet így nevezni, bár talán helytállóbb azt mondani: tipikus) trükk áll. Ugyanis, míg 1995-ben az elfogadott 126 törvénynek csak kevesebb, mint harmada (29 törvény) volt nemzetközi szerződés kihirdetése, addig 1999-ben közel fele (63) törvény volt ilyen. Azt pedig csak a parlament munkáját belülről ismerők tudják, hogy míg egy törvény megvitatása több órába - olykor több tíz órába - kerül a parlamentnek, addig egy nemzetközi szerződés kihirdetése öt percnél több időt rendkívül ritkán vesz igénybe.
A 2000. tavaszi ülésszak kezdetén a kormány, megsértve a törvényt, egy hónap késedelemmel nyújtotta be jogalkotási tervét. (Ez alkalommal még az amúgy sok mindenre hajlandó ügyrendi bizottság is kénytelen volt megállapítani a törvénysértés tényét.) Az ülésszak végén azonban a programban szereplő 35 jogszabály közül csak 25-öt tudott elfogadni az Országgyűlés. Ezt szakértők „igencsak szerény” teljesítménynek nevezik.
A számok mögötti helyzet azonban még szomorúbb, mint a számok. A miniszterek általában a törvények vitájában nem vesznek részt. (Pokorni Zoltán például a tárcája által ebben a félévben benyújtott egyik legjelentősebb törvénymódosítás, a felsőoktatási törvény vitája során csupán a szavazás előtti zárszót mondta el úgy, hogy a vita során egy percig sem volt jelen.) A Fidesz vezérszónokai rendszeresen felolvasnak egy szakértők által elkészített vezérszónoklatot (amelyet több esetben feltehetően az előterjesztő minisztérium stábja készít, és sokszor azt tartalmazza, amit a miniszternek kellett volna elmondania, de nyilván a stáb erejéből két beszédre már nem futotta, így a miniszter pár percben elintézi a beszédét és az eredetileg általa elmondandó beszédet elmondja a vezérszónok).
Az ellenzéki képviselők által „papagáj kommandónak” nevezett stratégia keretében azután a kormánypárti felszólalók, sokszor a vita látszatát keltve ismételgetik az előre betanult kulcsmondatokat. Mindezt többnyire üres teremben, úgy hogy az előreláthatóan éles vitákat tartalmazó törvényjavaslatok lehetőleg a késő éjszaka, valamikor éjfél és hajnali három között, a parlament „titkos ülésein” történnek. Ezekről a vitákról már csak a történészek szerezhetnek tudomást.
Ilyen feltételek mellett a parlamenti vita egyik célja, nevezetesen a szembenállók meggyőzése, amely azért olykor-olykor előfordult az előző két ciklusban, szinte szóba sem jöhet. A másik cél - ami persze fontosabb, mint az előző, a választók megnyerése - pedig a háromhetes ülések lanyha sajtóvisszhangja miatt szintén nem jöhet szóba. Így azután senki nem rója fel a mostani kormánynak, hogy míg elődje idején a gazdasági stabilizációs csomagról („Bokros csomag”), a nyugdíjreformról, az alkotmányozásról, vagy az igazságügyi reformról több tízórás vita zajlott, addig ebben a ciklusban egyetlen átfogó reformerejű lépés sem történt, pedig
- ha csak az egészségügy elmaradt reformjára gondolunk - könnyen beláthatjuk, hogy a viták elmaradásának nem az az oka, hogy már minden fontos problémát megoldottunk volna. A kétévenkénti költségvetés ötlete pusztán csak betetőzése ennek a folyamatnak, hiszen az Országgyűlést ezen javaslat elfogadása, még az adófizetők pénzéről folyó vitától is megfosztaná a ciklus minden második évében.

Ki ellenőrzi a kormányt?

Az Országgyűlés ellenőrző funkciója terén a helyzet még siralmasabb. A korábban hetente elhangzó hét interpelláció helyett, amelyből a sajtó kettőt-hármat idézett másnap, most háromhetente 18-19 interpelláció hangzik el, amelyből a sajtó változatlanul csak kettőt-hármat idéz, így az interpellációk jelentős hányada a történészek számára bír csak jelentőséggel. A Fidesz ezen túlmenően „műinterpellációk” által keltett műbalhékkal még tovább csökkenti azt a lehetőséget, hogy az ellenzék felhívja a közvélemény figyelmét a kormányzás bizonyos problémáira.
A vizsgálóbizottságokkal kapcsolatban a Fidesz kétféle taktikát követ. Az egyik a törvény egyszerű szabotálása. Így például a mai napig nem hajlandó felállítani a Postabank konszolidációját vizsgáló bizottságot. A másik taktika a bizottság intézményének lejáratása. Ez történt az úgynevezett „megfigyelési bizottság” esetében, amely a közvélemény számára visszatetsző személyeskedő viták után úgy látta bizonyítottnak a miniszterelnök állítását, miszerint az előző kormány idején közpénzekből törvénytelenül megfigyelték a Fidesz vezetőit, hogy megállapította: egy alkalommal egy magánszemély egy kormányőr közreműködésével próbált egy magándetektívet felbérelni Pokorni Zoltán megfigyelésére. Ez utóbbi kétségtelenül csúnya dolog, de még csak köszönő viszonyban sincs azzal, hogy a miniszterelnök 1998 őszén az önkormányzati választások előtt azt jelentette be, hogy bizonyítékai vannak arra, hogy „az előző kormány idején, közpénzekből, törvénytelen eszközökkel Fidesz-vezetőket és családtagjaikat megfigyelték”.
Ezen túlmenően csak az utóbbi hetekben láthattuk, hogy a kormány semmi kivetnivalót nem lát abban, hogy - tíz év óta először - olyan nagykövetet nevezzen ki, aki nem kapta meg a külügyi bizottság támogatását. Szinte visszhang nélkül maradt az is, hogy az autópálya-építésről (vagy pontosabban nem-építésről) szóló vitanapon a kormány azzal terelte el az érdemi vitáról a szót, hogy a vitanap reggelén egy nyilvánosságra nem hozható anyagot juttatott el a képviselőkhöz, amelyben vitatható adatokon kívül Vranitzky korábbi osztrák kancellárt és Haidert azzal vádolta meg, hogy befolyásolták a magyar kőbányák privatizációját. Az anyagot a Miniszterelnöki Hivatal készítette, az állítások valóságtartalmát azonban nem volt mód kivizsgálni, mivel a kormánypárti képviselők nem járultak hozzá, hogy a külügyi bizottság megvitassa a kérdést. A példákat sajnos még sokáig folytathatnám.
A parlamenti demokrácia önmagában rendkívül gyenge és esendő intézmény, a kialakult demokráciákban annak köszönhetik erejüket, hogy a politika szereplői helyzetüktől, kormánypárti vagy ellenzéki pozíciójuktól függetlenül erőfeszítéseket tesznek fenntartása érdekében. A Fidesz vezetői azzal, hogy meggyőzték képviselőiket, hogy személyes érvényesülésük a kormány, és mindenekelőtt a miniszterelnök sikerétől függ, a képviselők szemében feláldozhatóvá tették a parlamentet. Sajnos attól kell tartanunk, hogy a következő Országgyűlés többsége is megtanulja ezt a leckét, így könnyen lehet, hogy a parlamentarizmusból a XXI. századra csak egy szép emlék marad a 90-es évekből.