Kisebbségkutatás - 2010. 3. szám

Galicza György

Ukrajna regionális politikájának egyes aspektusai

Mind Magyarország, mind Európa számára kiemelt jelentőséggel bír Ukrajna belpolitikai és gazdasági stabilitása, külpolitikai orientációja. Ennek alátámasztására elég visszaemlékeznünk az orosz- ukrán gázválság számos uniós országot érintő hatásaira, illetve a 2004-es narancsos forradalomra, az azt követő, elhúzódó kaotikus belpolitikai viszonyokra. Pesszimista szakértői prognózisok egyenesen az ország kettészakadásának veszélyét emlegetik. A kontinens jelentős részének energiaellátása függ az ukrajnai tranzit biztonságától, geopolitikai tekintetben pedig az ország érdekek egyfajta látens ütközőzónájává vált. Magyar szempontból kitüntetett figyelem övezi a szomszédos országban élő magyar nemzetiség helyzetét, lehetőségeit nyelvi- kulturális identitásának megőrzésére.

Ukrajna a Szovjetunióból való kiválása óta nem tudja egyértelműen definiálni geopolitikai identitását. A függetlenedés egyik meghatározó momentuma az elszakadás az orosz érdekszférától, mivel ukrán percepció szerint az orosz befolyás veszélyt jelent a fiatal állam függetlenségére és nemzetbiztonságára. Ez jelenik meg azoknak a politikusoknak, szakértőknek a gondolkodásában is, akik napjainkban ellenzik a FÁK-ban való szerepvállalást. Ugyanakkor Kijevre folyamatosan ránehezedik Moszkva nyomása, hogy megakadályozza, vagy legalábbis lassítsa ezt a folyamatot. Ukrajna a saját nemzeti önmeghatározás során csökkenő mértékben, de alárendelt szereplőnek érezte magát, ezt kívánta kompenzálni a Nyugat felé közeledéssel, a nyugati értékek felé nyitással, próbálva elnyerni az euroatlanti struktúrák szimpátiáját. Ezen az úton Ukrajna meghatározó partnere majd támogatója, Lengyelország.

A modern ukrán külpolitikai gondolkodásban az önállósodás óta három alapvető elképzelés körvonalazódik: a keleti, a nyugati (euroatlanti) orientáció, valamint a „harmadik utas”, sajátos fejlődési modell, amely szerint az ország egyik blokkhoz sem csatlakozna, egyfajta híd szerepet töltene be a két erővonal között. Ezt fogalmazta meg Kucsma elnök a '90-es évek közepén: „Ukrajnának nem kell vizsgálnia a Kelet és a Nyugat alternatíváját. Nem szükséges valamerre mennie, hiszen helye történelmileg és földrajzilag meghatározott”.¹ Időről időre felmerül az ország semlegességének, blokkon kívüliségének kérdése, az alkotmány azonban csak azt rögzíti, hogy Ukrajna területén nem állomásozhatnak külföldi csapatok. (Az ideiglenes rendelkezések ugyanakkor bizonyos feltételekkel megengedik ezt - nyilvánvalóan az orosz katonai erők fekete-tengeri tartózkodása miatt.) 2007 novemberében a Régiók Pártjának egyik képviselője törvénytervezetet nyújtott be, amely rögzítené az ország semlegességét, valamint azt, hogy Ukrajna nem alkalmaz, és nem állít elő atomfegyvereket. Viktor Janukovics kampánya során elnökké választása esetére szintén a semlegesség jogszabályban rögzítését ígérte.

Moszkva számára kulcsfontosságú, hogy megőrizze politikai, de leginkább gazdasági befolyását Ukrajnában, meggátolja közeledését az euroatlanti struktúrákhoz, kiváltképp a NATO-hoz. A Nyugat pedig, noha üdvözítőnek tartja az ország integrálását, felismerte, hogy a folyamat csak igen lassan haladhat. Az Oroszországtól való függés ellenpontjaként megjelenő NATO-csatlakozás tekintetében Kijev számára rendkívül kedvezőtlen volt a 2008. augusztusi grúz- orosz háború, és az egész folyamatot bizonytalanná teszi az ügy alacsony (25-30%-os) társadalmi támogatottsága. A 2010. februári elnökválasztáson távozott a hatalom csúcsáról Viktor Juscsenko elnök, az egyetlen olyan meghatározó politikus, aki egyértelműen az észak-atlanti szövetségben látta országa biztonságának zálogát. A NATO-csatlakozás tekintetében emellett komoly aggályokat vet fel a hadiipari ágazatot átható korrupció, kapcsolatai a szervezett bűnözéssel, a katonai költségvetés kevéssé transzparens jellege, valamint az alulfejlett civil kontroll. Az ország gazdasági helyzete, amelyet a világválság még kritikusabbá tett, az uniós normáktól való távolság egyes területeken, valamint a Brüsszelben érzékelhető bővítési fásultság a több tagállam részéről megmutatkozó elvi támogatás ellenére szinte beláthatatlan perspektívába helyezi Ukrajna EU-csatlakozását.

A permanens belpolitikai válságok mellett az önállóság csaknem húsz éve alatt sem kristályosodhattak ki Ukrajna külpolitikai prioritásai, azok pillanatnyi hangsúlyát befolyásolta az éppen hatalmon lévő szűk elit, gyakran az állam- és a kormányfő személye. Téves felfogás azonban egy-egy vezetőre ráilleszteni egy címkét, orosz- illetve nyugatbarátnak titulálva őt. Csakúgy, mint a belpolitikai kapcsolatrendszert, alkalmi szövetségeket, a külpolitikai döntéseket, taktikai lépéseket is szűk elitcsoportok rövidtávú érdekei határozzák meg. A politikai döntéshozók gyakran a mögöttük álló gazdasági körök érdekeit is képviselik. Az európai fejlődési út meghatározó időszaka volt mindazonáltal a ’90-es évek közepe, amikor Ukrajna csatlakozott a NATO Partnerség a Békéért (PfP) együttműködéséhez és Partnerségi és Együttműködési Megállapodást (PCA) kötött az Európai Unióval (1994), valamint felvételt nyert az Európa Tanácsba (1995).

A fentiek fényében kell tehát értelmeznünk mind Ukrajna euroatlanti kötődését, mind az olyan regionális szervezetekben betöltött szerepét, mint a FÁK vagy a GUAM. Lévén az előbbiben vitathatatlan Moszkva dominanciája, Kijev FÁK-politikája gyakorlatilag az ukrán­- orosz viszonyrendszer függvénye. Mindezek mellett jól érzékelhető, hogy a mérleg elbillenhet ugyan a keleti vagy a nyugati prioritások irányába, de soha sem olyan mértékben, hogy az egyensúly végleg felboruljon. Jól illusztrálja ezt, hogy a 2010 februárjában megválasztott államfő, Viktor Janukovics beiktatását követően két szimbolikus értékű látogatást tett külföldre: az elsőt Brüsszelbe, a másodikat Moszkvába. Az elnök többször hangsúlyozta országa blokkon kívüliségét, kiegyensúlyozott kapcsolatokat ígért Oroszországgal, Európával és az Egyesült Államokkal.² Az államfő több alkalommal is hangsúlyozta, országa aktívan integrálódik az Európai Unióba, ez az ukrán külpolitika stratégiai iránya, kulcsfontosságú prioritása.³ Janukovics nemet mondott ugyanakkor a NATO-csatlakozásra. (A törvényhozás európai integrációs bizottságának elnöke, Borisz Taraszjuk egykori külügyminiszter azzal vádolja Janukovicsot, hogy ezzel megkérdőjelezi a 2003-ban elfogadott, a nemzetbiztonság alapjairól szóló törvényt.) Külpolitikai prioritásai szempontjából fontos jelzés, hogy elnöki ciklusa elején, áprilisban megszüntette az Ukrajna euroatlanti integrációjáért felelős nemzeti központot. Janukovics - a NATO-tagságot az orosz- ukrán kapcsolatok fényébe helyezve - hangsúlyozta, Kijev továbbra is együttműködik az észak-atlanti szervezettel, de a NATO-ukrán kapcsolatok jelenlegi szintje elégséges, mélysége nem haladja meg a NATO- orosz kapcsolatokét.⁴ Az ukrán külpolitika fent jelzett, gyakran kritizált orientálatlanságának kiküszöbölése érdekében Janukovics beiktatásától kezdve síkra száll egy a prioritásokat meghatározó törvény megalkotásáért.⁵

A fentiekből is kitűnik, Ukrajna igen bonyolult, nehezen körvonalazható geopolitikai erőtérben mozog, stabil orientáció, erős politikai és gazdasági háttér nélkül. Olyan regionális és szubregionális szervezetek tagja, amelyekben az integráció mélysége meg sem közelíti az Európai Unió szintjét, illetve amelyek jövője az együttműködés valódi motivációinak hiánya miatt kétséges. A Független Államok Közösségét szkeptikusok csak „elnökök klubjának” aposztrofálják. Egyre nyilvánvalóbb, hogy a tagállamok eltérő gazdasági-geopolitikai érdekei miatt nincs perspektívája az együttműködés számos szféráját felölelő, mélységi integrációnak. Az egyértelmű orosz dominancia miatt nem érvényesülhet a felek egyenrangúsága sem, ami szintén a mélyülő kooperáció ellen hat.

A következőkben meg kívánjuk vizsgálni Ukrajna regionális politikájának egyes szegmenseit, a Független Államok Közösségéhez, illetve a GUAM-hoz való viszonyát, természetesen nem függetlenül a fent vázolt geopolitikai összefüggésektől. Kijev és a két szervezet vizsgálata jól rávilágít egyrészt Ukrajna képlékeny külpolitikai prioritásaira, másrészt a FÁK és a GUAM világpolitikai szerepére, hatékonyságának mértékére, a körülöttük körvonalazódó erőviszonyokra.

A FÁK, mint integrációs szervezet jelentősége mára minimálisra csökkent, voltaképpen egy kiüresedett, valódi tartalom nélküli protokolláris fórum lett. Eredményeket nem tud felmutatni, aminek legfőbb oka, hogy a tagok geopolitikai, biztonságpolitikai, gazdasági érdekei esetenként nagyon eltérőek. A közösen elfogadott egyezmények, megállapodások, döntések gyakorlati végrehajtásának hatásfoka igen alacsony. Formális fennmaradásának oka, hogy a Szovjetunió felbomlása után egyrészt Oroszország, másrészt a tagállamok politikai-gazdasági elitje, társadalma számára - országonként eltérő mértékben - szükség van az egység illúziójára. A tagok szovjet rendszerben kialakult igen erős kölcsönös függősége, egymásra - de főleg Moszkvára - utaltsága az elmúlt csaknem húsz év alatt nem szűnhetett meg teljesen. Mindazonáltal a régióban életképesebbnek, hatékonyabbnak tűnő alstruktúrák jöttek létre, amelyek nem minden államot tömörítik, és nem terjednek ki az együttműködés összes szférájára. Ilyenek a Kollektív Védelmi Megállapodás Szervezete, az Eurázsiai Gazdasági Szövetség és a Sanghaji Együttműködés szervezete.

Ukrajna, noha bábáskodott a Független Államok Közössége megalakításánál, és ratifikálta a létrehozásáról szóló dokumentumot, nem írta alá azonban a szervezet 1993 januárjában elfogadott Alapokmányát. Emiatt de jure nem tekinthető tagállamnak. Ez a kettősség a mai napig áthatja Kijev viszonyát a FÁK-hoz. A Közösséghez való ambivalens hozzáállását nem stratégiai szempontok, hanem rövidtávú, a belpolitikai erőviszonyoktól is függő érdekek határozzák meg. A szervezettel kapcsolatban így rövid időn belül egymásnak ellentmondó kijelentések hangzanak el vezető ukrán politikusok szájából. A narancsos forradalmat követő időszakban, amikor az új elit intenzíven igyekezett demonstrálni euroatlanti elkötelezettségét, az ukrán vezetés számos kritikát fogalmazott meg a FÁK-kal kapcsolatban, középpontba helyezve a szervezet működésének alacsony hatékonyságát.

2005 márciusában Markijan Lubkivszkij, a Külügyminisztérium helyettes államtitkára kijelentette, nincs értelme a FÁK fenntartásának, ha a szervezet keretein belül nem találják meg annak mechanizmusát, hogy az összes tagállam érdeke megvalósulhasson. Hozzátette, ukrán szakértők dolgoznak a FÁK struktúrájának átszervezésén. Ugyanezen év áprilisában Szerhij Terjohin gazdasági miniszter a FÁK perspektíva nélküliségéről beszél, amely már teljesítette minden kitűzött célját, és nincs remény további fejlődésére. Ukrajna ezért - teszi hozzá - felülvizsgálja, célszerű-e a jövőben finanszíroznia a Közösség szerveit. A politikus megismétli azokat a gyakran hangoztatott vádakat melyek szerint a FÁK [’90-es évek közepén] aláírt megállapodásai nem teljesülnek.⁶

Öt hónappal később, 2005 augusztusában, a „tulipános forradalom” eredményeként hatalomra jutott Kurmanbek Bakijev kirgiz elnök beiktatásán Borisz Taraszjuk külügyminiszter már arról beszél, hogy „Ukrajna új életet kíván lehelni a FÁK-ba”. Ő is kiemeli a szervezet alacsony hatékonyságát, ám hangoztatja, az ukrán vezetés több olyan projektet szándékozik kezdeményezni, amely számot tart az összes tagállam érdeklődésére.⁷ Igaz ugyanakkor, hogy konkrét példaként olyan területeket említett (migráció, szociális védelem) amelyek nem kiemelt ágazatokat érintenek, nem lehetnek egy mélyülő integráció motorjai.

Kijev ezt követően ismét többször is kilátásba helyezte kilépését a szervezetből, kétségbe vonva annak hatékonyságát. Volodimir Ohrizko első külügyminiszter-helyettes 2006 májusában kijelentette: Ukrajna nem elégedett a FÁK munkájával, nem kap valódi eredményeket a szervezettől; a FÁK olyan klubbá vált, amelyben csak megvitatnak, de nem oldanak meg konkrét kérdéseket. Azt is kifogásolta, hogy nem elég hatékony a szervezet költségvetésébe Ukrajna által befizetett pénzek felhasználása. Hangsúlyozta, a szervezet egyre kevésbé vonzó, így Ukrajnának a helyzet alapos elemzését követően mérlegelnie kell, számításba véve az összes pozitívumot és negatívumot, és ezt követően hozhatja meg döntését.⁸

Egy nappal később határozottabban fogalmazott Kosztyantin Timosenko, az elnöki titkárság külpolitikai főigazgatóságának vezetője: „Ukrajna megvizsgálja annak lehetőségét, hogy kilép a Független Államok Közösségéből, mivel nem elégedett annak működésével”. Hozzátette ugyanakkor, hogy a kilépés nincs nagyon intenzíven a napirenden, a döntés a FÁK keretében létrejött különböző megállapodások végrehajtásának eredményétől függ.⁹

Ukrajna FÁK-tagsága lakmuszként szolgál a számos konfliktussal terhelt, hullámzó orosz- ukrán kapcsolatok alakulásához. Moszkva válasza Kijev felvetésére így szimbolikus jelentőségű: az ismert és sokat hangoztatott orosz retorikát, a gazdasági nyomásgyakorlás eszközét alkalmazza. Vagyim Gusztov, a Föderációs Tanács (a törvényhozás felsőháza) FÁK-bizottságának elnöke - burkolt fenyegetésként - aláhúzza: Ukrajnára gazdasági-pénzügyi válság vár, amennyiben a FÁK-ból való kilépésre irányuló politikát folytat. Egyben politikai hibának nevezi Kijev (és Tbiliszi) ilyen irányú gondolkodását.¹⁰

Szintén 2006 májusában Kijev katonapolitikai értelemben hátrált ki az együttműködésből: Anatolij Hricenko illetékes miniszter bejelentette, a FÁK védelmi minisztereinek találkozóján Ukrajna semmilyen dokumentumot nem ír alá; a delegáció csak megfigyelőként vesz részt. Hozzátette, Kijevet az euroatlanti struktúrák érdeklik, és ez nem illik bele a FÁK védelempolitikájának kereteibe.¹¹

Egy hónappal később Viktor Juscsenko elnök a Cotidianul című román napilapnak adott interjújában egyenesen arról beszélt, hogy jelenlegi formájában a Közösségnek nincsenek perspektívái a fejlődésre, a részes államok többségének meggyőződése szerint alapvető válság jegyeit hordozza magán. Jól érzékelhető, hogy a szervezet nem működik hatékonyan, stagnálás mutatkozik a gazdaság terén is. Azok az ukrán kezdeményezések pedig, amelyek a hatékonyság növelésére, a gazdasági együttműködés intenzívebbé tételére, a szabadkereskedelmi övezet létrehozására irányulnak, nem találnak támogatásra a szervezeten belül. A FÁK megalakulása óta nem rendeződött továbbá a posztszovjet régió egyik befagyott konfliktusa sem, noha ez a szervezet egyik kiemelt célkitűzése lenne.¹² Az ukrán államfő ugyanakkor, noha csalódottságát fejezte ki a Közösség államfőinek 2006. novemberi csúcstalálkozójával kapcsolatban, kiemelte, számos fontos döntést hoztak, és Kijev továbbra is a multilaterális diplomácia fontos eszközeként tekint a szervezetre, különösen gazdasági szempontból.¹³ Ukrajna mindazonáltal számos alkalommal megfogalmazza kritikáját azzal kapcsolatban, hogy a FÁK-on belüli gazdasági együttműködés nem kap megfelelő hangsúlyt, nem fejlődik elég dinamikusan.

Ukrajna további tagsága különösen élesen merült fel, amikor Grúzia a 2008-as grúz- orosz háborút követően bejelentette távozását a szervezetből. (A grúz parlament Miheil Szaakasvili államfő kezdeményezésére, 2008 augusztusában szavazta meg az ország kilépését a Független Államok Közösségéből. A szervezet alapokmánya értelmében a tagság hivatalosan egy év múlva, 2009 augusztusában szűnt meg.) Korábban ritkán hangoztatott érvként az Elnöki Titkárság helyettes vezetője, Andrej Goncsaruk arra hivatkozott, hogy Ukrajna nem tud kilépni a szervezetből, mert annak - lévén, hogy nem csatlakozott az alapokmányhoz - hivatalosan nem is tagja. Emellett hangsúlyozta, országa a FÁK keretein belül csak azokban a megállapodásokban vesz részt, amelyek haszonnal járnak - ezek többsége a Kijev által gyakran emlegetett gazdasági együttműködést érinti. Továbbra is vizsgálják emellett a tagság hatékonyságát. Goncsaruk kiemelte, Kijev számára nagyobb pénzeket emészt fel a FÁK-, mint a WTO-tagság.¹⁴

Viktor Janukovics, akit igencsak leegyszerűsítve gyakran „oroszbarátnak” szokás titulálni, államfői beiktatását követően számos, az ország kül- és biztonságpolitikai döntéshozatali mechanizmusát is érintő strukturális, jogi-igazgatási és személyügyi változtatást hajtott végre. Szemben a NATO-val és az EU-val folytatandó kapcsolatokkal, nem tett egyértelmű állásfoglalást azzal kapcsolatban, hogyan látja Ukrajna és a Független Államok Közössége viszonyának perspektíváit, a posztszovjet térségben zajló integrációs folyamatokat, illetve Kijev szerepét és részvételét azokban. Pozitív gesztusokat tett ugyanakkor bilaterális szinten olyan tagállamok irányába, mint Oroszország, Kazahsztán és Belarusz. Janukovics jelezte, megújítja országa kapcsolatait Oroszországgal és a kaukázusi államokkal, és minden szférában stratégiai partnerségre törekszik Oroszországgal. A két ország együttműködése azonban nem irányul más államok ellen.

Az orosz- ukrán viszonyban kétségkívül mérföldkő, hogy a felek egy csomagban állapodtak meg a fekete-tengeri orosz flottáról és az Ukrajnának szállítandó gáz áráról. A 2010. áprilisi egyezmény értelmében az orosz flotta szevasztopoli tartózkodását huszonöt évvel meghosszabbították, így 2017 helyett 2042-ig állomásozhat ukrán területen. Ennek fejében Moszkva 2010-ben 30 Mrd m³, 2011 és 2011 között évi 40 Mrd m³ földgázt 30%-kal olcsóbban szállít Ukrajnának, ami szakértői számítások szerint a tíz év alatt csaknem 40 Mrd USD különbözetet jelent,¹⁵ Moszkvának „ennyibe kerül” a flotta ukrajnai tartózkodási idejének meghosszabbítása.

Kijev és Moszkva viszonyának két súlyponti problematikus eleme tehát a Janukovics-rezsim hatalomra kerülését követően gyorsan rendeződött, kiváltva ezzel az ukrán ellenzék felháborodását. A fekete-tengeri flottára vonatkozó szerződés hosszú időre bebetonozta az orosz katonai jelenlétet, megkötve ezzel a mindenkori ukrán vezetés kezét, leszűkítve mozgásterét. Nyilvánvaló, hogy az egyezmény újratárgyalására Moszkvával, az orosz flotta tartózkodási idejének lerövidítésére a jövőben szinte semmilyen esély nem mutatkozik, az orosz erők ott állomásozása pedig kizárja Ukrajna csatlakozását a NATO-hoz.

Noha az ukrán döntés rendkívül pozitív - talán némiképp váratlan - Oroszország stratégiai céljai szempontjából, Kijev részéről a háttérben minden bizonnyal főleg nem geopolitikai, biztonságpolitikai vagy katonai szempontok állhattak. Sokkal inkább az ukrán gazdaság állapotából eredő szükségszerűség indokolta, valamint az, hogy a 2010-ben felálló hatalom csökkenteni akarta a költségvetési terheket, gyors eredményeket akart felmutatni a gazdaság területén. Ezt rendelte alá annak, hogy stratégiai döntésként huszonöt évvel meghosszabbította az orosz hadiflotta állomásozását Szevasztopolban.

Az óvatos ukrán államfői megnyilvánulásokkal szemben a 2010-es ukrajnai elnökválasztás során mindvégig tartózkodó Moszkva Janukovics megválasztása óta konkrétabban és bátrabban fogalmaz. Andrej Gyenyiszov első külügyminiszter-helyettes annak a reményének ad hangot, hogy Janukovics elnöksége alatt Ukrajna aktívabban részt vesz a Független Államok Közösségének ügyeiben: „A pragmatikus politikusok hatalomra kerülésével, akik felismerték, milyen valódi haszonnal jár Ukrajna számára a részvétel a FÁK ügyeiben, azzal számolunk, hogy szélesebb körűvé válik az együttműködés partnerünkkel a Közösség keretein belül”.¹⁶ Oroszország több, az integráció elmélyítésére irányuló ajánlatot is tett Kijevnek. Vlagyimir Putyin miniszterelnök javasolta, hogy Ukrajna csatlakozzon Oroszország, Belarusz és Kazahsztán vámuniójához¹⁷ az Egységes Gazdasági Térségen belül, az Állami Duma Gazdasági Bizottságának elnöke pedig egy Rada-képviselőnek írt levelében egyenesen azt vetette fel, hogy Kijev 2020-ig egyesüljön egy államba Oroszországgal és Belarusszal.¹⁸ Jól érzékelhető, hogy Moszkva - néha nem is igazán burkolt nyomásgyakorlásként - összeköti az Ukrajnának szállítandó földgáz árát Ukrajna integrációjával a posztszovjet térség Oroszország által dominált struktúráiba.

A FÁK-on belül az integráció mélyebb szintjét jelenti az Egységes Gazdasági Térség (EGT), amelynek létrehozásáról 2003 szeptemberében írt alá megállapodást Belarusz, Kazahsztán, Oroszország és Ukrajna államfője. Kijev részvétele az együttműködésben ambivalens, kezdetektől fogva kérdéseket vet fel, érdekei több lényegi ponton különböznek a másik három részes állam prioritásaitól. Az eredeti elképzelések szerint 2012-re létrejönnének az EGT nemzetek feletti szervei, míg Ukrajna kizárólag a kivételek és korlátozások nélküli szabadkereskedelmi övezetben érdekelt. Emiatt nem ír alá számos kulcsfontosságú dokumentumot, többek között nem részese a 2010. január elseje óta működő vámuniónak, amelynek létrehozása mérföldkő a posztszovjet térség integrációs folyamatainak szempontjából. Az EGT-n belül nem csak Ukrajna álláspontja okoz konfliktusokat, a másik három tagállam érdeke sem esik egybe bizonyos kérdésekben.

A 2010-ben felállt kijevi vezetés visszafogottan nyilatkozik mind a posztszovjet térség integrációjáról, mind az azokat érintő, Ukrajnával kapcsolatos orosz kezdeményezésekről. Szerhij Tihipko első miniszterelnök-helyettes, aki pragmatikus gazdasági szakemberként, az „új generáció” képviselőjeként gyors népszerűség-növekedéssel harmadik helyen végzett a 2010-es elnökválasztáson, korainak nevezte országa belépését a vámunióba, amelynek, mondta, még kiforratlan a struktúrája, és Ukrajna csatlakozása ellentmondásban van WTO-tagságával, valamint stratégiai céljával, az EU-integrációval, az EU-val kialakítandó szabadkereskedelmi övezettel¹⁹. Ezt megerősítette Janukovics miniszterelnök is, aki szintén arra hivatkozott, Ukrajna vámuniós tagsága a WTO-tagság miatt nem lehetséges. Hozzátette, Kijev mindenre kiterjedő gazdasági kapcsolatokra törekszik az Európai Unióval.²⁰ (Korábban olyan értesülések is napvilágot láttak, hogy a Janukovics-féle vezetés tárgyalásokat kezdeményez Ukrajna csatlakozásáról a vámunióhoz.)²¹

Viktor Janukovics megfogalmazta álláspontját a posztszovjet térség másik fontos együttműködési fóruma, a GUAM jövőjéről is, hangsúlyozva, Kijev megvizsgálja a tagság célszerűségének kérdését, és csak akkor marad a szervezetben, ha az pragmatikus, és nem romantikus politikát” fog folytatni. Az 1997-ben létrehozott szervezet, melynek eredeti célkitűzése az volt, hogy képezzen egyfajta ellensúlyt Moszkvával szemben a demokratikus átalakulást célul kitűző, a nyugati közeledés, az euroatlanti integráció iránt nyitott FÁK-államok számára, a létéért küzd. Számos alkalommal maguk a tagok is életképtelennek nevezik, „eltemetik”, bizonyos időközönként pedig „újjáélesztik”. Voronyin moldovai elnök például 2009 elején kifejtette, nem érti a GUAM rendeltetését, amelynek nincs perspektívája, konkrét projektek, kikristályosodott alapelvek hiányában tevékenysége nem hoz eredményeket országa számára.²² Ezzel szemben a szervezet újjáélesztéséről, az abban rejlő közös érdekekről beszélt 2009. novemberi chişinăui találkozóján az Ukrán Nemzetbiztonsági és Védelmi Tanács elnöke, Raisza Bohatireva és az európai irányultságú, frissen felállt moldovai kormánykoalíció külügyminisztere, Iurie Leancă. A moldovai diplomácia vezetője kiemelte, az előző vezetés háttérbe szorította a GUAM tevékenységét, de most mindkét fél kész felújítani a munkát bizonyos projektekben.

Paradoxon, hogy miközben a szervezet a FÁK ellenpólusaként, amerikai támogatással jött létre, és működésében aktív szerepet vállal Washington (ld. a Framework GUAM- USA Program projektjein keresztül megvalósuló konkrét amerikai pénzügyi hozzájárulásokat), valamint olyan új európai uniós tagállamok, mint Románia és Litvánia, a GUAM tagjai mégsem léptek ki a Független Államok Közösségéből, illetve Grúzia csak a 2008-as, Oroszországgal vívott háború hatására tette ezt meg. Moldova az aktuális belpolitikai kurzus függvényében hol a GUAM életképtelenségéről beszél, hol új lendületet kíván adni az együttműködésnek. Az is világosan látszik, hogy a szervezeten belüli gazdasági együttműködés, az energiahordozók betáplálása szempontjából meghatározó Azerbajdzsán nem adja fel Oroszország és a Nyugat között ballanszírozó politikáját, intenzív párbeszédet folytat Oroszországgal is, nem kötelezi el magát egyik irányba sem. A tagállamok tehát nem mernek merőben új irányvonalat képviselni, markánsan szakítva az Oroszország által dominált FÁK-kal.

A GUAM működése megalakulásától fogva ellentmondásokkal terhelt, létezése bizonytalan. Ezt jól illusztrálja többek között Üzbegisztán példája: az ország 1999-ben csatlakozott a szervezethez (amely ekkor GUUAM lett), 2003-ban, a tömörülés átpolitizáltságára, valamint a gazdasági dimenzió megvalósulásának hiányára hivatkozva felfüggesztette tagságát, majd 2005-ben bejelentette kilépését. A szakítás valódi oka azonban az volt, hogy a 2005-ös andizsáni eseményeket követően Washington és az Európai Unió elítélte az üzbég hatóságok fellépését, a Taskent és a Nyugat között kialakult konfliktus pedig véglegessé tette az üzbég külpolitika orientációváltását.

A demokrácia értékeinek elsajátítása, az európai normákhoz való közeledés mellett a GUAM alapvető célkitűzése a gazdasági-kereskedelmi kapcsolatok elmélyítése, valamint hozzájárulni a posztszovjet térség befagyott konfliktusainak rendezéséhez. A szervezet ugyanakkor Ukrajna számára lehetőséget jelentett arra, hogy egy regionális szervezetben vezető szerepet tölthessen be - kompenzálandó Oroszország domináns szerepét a FÁK-ban. A tagok mindazonáltal folyamatosan hangsúlyozzák, a GUAM tevékenysége nem irányul harmadik fél - értsd Oroszország - ellen, továbbá a szervezeten belüli szabadkereskedelmi övezet létrehozása nem mond ellent az Egységes Gazdasági Térségen belüli hasonló együttműködésnek. A fenti célok megvalósítását hátráltatja a szervezet geopolitikai koncepciójának hiánya, a tagállamok nem egyértelműen kikristályosodott külpolitikai prioritásrendszere, főként gazdasági szempontú függése Oroszországtól. A GUAM-on belüli szabadkereskedelmi övezet létrehozása nem jelent komoly hozadékot a tagok közötti együttműködés szempontjából, lévén, a FÁK-térség szegényebb államairól van szó, és nem jelentős az egymás közötti kereskedelem részaránya egy-egy tagország teljes külkereskedelmi forgalmában. Ukrajna számára például a Grúziával, az Azerbajdzsánnal vagy a Moldovával folytatott gazdasági- kereskedelmi kapcsolatok jelentősége nem hasonlítható össze az Oroszországgal ebben a szférában folytatott együttműködéssel.

A szervezet tehát nem tudott a posztszovjet térségben a Független Államok Közösségének alternatívjává válni, nem segítettek az olyan szimbolikus lépések sem, mint amikor a 2006. májusi kijevi államfői csúcstalálkozón a GUAM-ot átkeresztelték, és új neve „Szervezet a demokráciáért és a gazdasági fejlődésért - GUAM” lett. Ugyanezen alkalommal számos egyéb hangzatos egyezményt, megállapodást is aláírtak, többek között a befagyott konfliktusok rendezésével, a szabadkereskedelmi övezettel kapcsolatban, ezek gyakorlati megvalósulása azonban - csakúgy, mint a FÁK dokumentumai esetében - nem eléggé gördülékeny és hatékony, mivel nincsenek megtöltve valódi tartalommal. A GUAM korlátozott lehetőségei nem teszik lehetővé, hogy ellentételezze a tagok számára a FÁK-tagság hozadékát, ez még akkor is igaz, ha ez utóbbi szervezet szintén igen alacsony hatékonysággal működik. A FÁK-on belüli együttműködés bizonyos elemei azonban a jelek szerint nélkülözhetetlenek a GUAM részes államainak, és kulcsfontosságú piacot jelent számukra Oroszország. Arról nem is beszélve, hogy a Független Államok Közösségén belül is létezik szabadkereskedelmi megállapodás, más kérdés, hogy az a gyakorlatban igen korlátozottan érvényesül.

Jól jellemzi a szervezeten belüli viszonyokat, hogy néhány nappal a kijevi csúcstalálkozó után Jerevánba látogatott az ukrán vezérkari főnök, és haditechnikai megállapodást írt alá Örményországgal, amely éles, feszült konfliktusban áll a GUAM-partner Azerbajdzsánnal. Hangsúlyozta ráadásul, hogy Ukrajna „nem kevésbé tiszteli Örményországot, mint a kaukázusi régió más államát, és nem lehet szó semmilyen fegyvereladásról Azerbajdzsán számára.” (A vezérkari főnök azt követően jelentette ki mindezt, hogy az ukrán védelmi minisztérium magas rangú illetékesei elmondták, készek erősíteni az együttműködést Grúzia, Moldova és Azerbajdzsán fegyverzetének modernizációja érdekében.) Kijev az együttműködés számos más területén is fejlesztette a kapcsolatait Jerevánnal.²³ Tette mindezt azok után, hogy korábban az örmény- azeri konfliktusban egyértelműen az utóbbi fél mellé állt - többek között haditechnikai együttműködéssel segítve Bakıt.

A GUAM belső kohéziója szempontjából jelentős próbatétel volt a 2008. augusztusi orosz- grúz háború. Figyelemre méltó, hogy a szervezet tagjai nem alakítottak ki egységes álláspontot, nem álltak ki egységesen Grúzia szuverenitása mellett, egyedül Viktor Juscsenko ukrán államfő ítélte el Medvegyev elnök azon döntését, hogy Moszkva elismeri Abházia és Dél-Oszétia függetlenségét. Az ellenzéki Régiók Pártjának képviselője, Jurij Bojko ezzel szemben azt hangoztatta, Ukrajnának „szégyen együtt lennie Grúziával a FÁK-ban és a GUAM-ban”, és amíg Szaakasvili az államfő, és fel kell függeszteni az ország tagságát mindkét szervezetben. A politikus azt is kezdeményezte, hogy az ukrán parlament „nyilatkozatban ítélje el az erőszak alkalmazását Dél-Oszétia békés lakossága ellen”.²⁴

Moszkva megalakulásától kezdve kiemelt figyelmet fordít a GUAM-ra, azt amerikai kezdeményezésnek tartja, amelynek geopolitikai feladata, hogy „cordon sanitaire”-t képezzen Oroszország és Európa között. Egyes orosz politikusok, szakértők úgy értékelték, a szervezet veszélyt jelent Oroszország nemzetbiztonságára, ezért ellenséges struktúraként tekintettek rá. Változást jelentett a hivatalos orosz retorikában, amikor Vlagyimir Putyin elnök a 2001. májusi minszki FÁK-csúcstalálkozón a GUAM-ra vonatkozó újságírói kérdésre válaszolva hangsúlyozta, üdvözli, hogy „egyes FÁK-tagállamok szűkebb csoportban rendeznek bizonyos, számukra kulcsfontosságú regionális kérdéseket; az ilyen jellegű együttműködések nem zavarják, sőt, kiegészítik a Közösség tevékenységét”.²⁵ A kedvező fordulatot vélhetően az eredményezte, hogy 2000-ben a GUAM-tagállamok csatlakoztak a FÁK Terrorellenes Központjához, amelyben Oroszország vezető szerepe érvényesül. A GUAM-mal szembeni orosz fenntartások mindazonáltal ezt követően is fennmaradtak, Szergej Mironov, a Föderációs Tanács elnöke a 2006. májusi kijevi csúcs kapcsán azzal vádolta a szervezetet, különösen Ukrajnát és Grúziát, hogy tevékenységükkel a FÁK megbontására törekszenek. Elismerve egy állam jogát arra, hogy szabadon döntse el, melyik nemzetközi szervezetnek akar tagja lenni, ellenintézkedésként ismét gazdasági lépést, az Oroszország által nyújtott kedvezmények megvonását helyezte kilátásba.²⁶

A GUAM kiemelt együttműködési területe a gazdasági kapcsolatok elmélyítése, a közlekedési-szállítási folyosók fejlesztése, valamint az energetikai szektor. Ezekben a szférákban a felek fontos dokumentumokat, döntéseket fogadtak el a 2008. májusi kijevi energetikai csúcstalálkozón, valamint a júliusi, ezidáig utolsó batumi csúcstalálkozón. Az ún. batumi deklaráció kiemeli a szervezet, mint Európa és Ázsia közötti híd speciális geopolitikai helyzetéből eredő tranzitpotenciálját, ami egyedülálló lehetőségeket kínál a közlekedési-szállítási útvonalak fejlesztésére, az energiahordozók útvonalának diverzifikációjára.²⁷ A tagállamok elkötelezték magukat, hogy támogatják azokat az erőfeszítéseket, amelyek az energiahordozók európai piacának liberalizálására és diverzifikálására irányulnak. Az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő mozgásának további liberalizálása, a szállítási kapacitások modernizálása és növelése érdekében mélyítik a gazdasági-kereskedelmi kapcsolatokat a szabadkereskedelmi megállapodás és egyéb ágazati egyezmények teljeskörű megvalósítása keretében. A fenti célok megvalósítása érdekében a tagállamok kormányai kidolgozzák a GUAM közlekedési folyosójának koncepcióját, konkrét projekteket támogatnak az infrastruktúra fejlesztésével kapcsolatban.²⁸

A hangzatos megállapodások, kommünikék mindazonáltal magukon viselik a posztszovjet térség integrációs együttműködéseinek problémáit: kevés konkrétumot, a gyakorlatban alkalmazható megállapítást, cselekvési tervet tartalmaznak, elvi síkon vázolják fel az integráció elmélyítéséhez szükséges lépéseket, ám nincsenek kellőképpen megtöltve tartalommal. A GUAM érzékelhetően törekszik hozzájárulni Európa energiabiztonságához, azonban Oroszország dominanciájának kompenzálásához rendkívül korlátozott lehetőségek, források, eszközök állnak a szervezet rendelkezésére.

Energetikai szempontból meghatározó a forrásország Azerbajdzsán álláspontja, szerepvállalása az egyes csővezeték-projektekben, szállítási útvonalakban (Déli Áramlat, Nabucco, Odessza-Brodi, Bakı- Tbiliszi- Ceyhan). A jelek szerint Bakı nem adja fel egyensúlyozó politikáját Oroszország és a Nyugat között, és nem mutatkozik késznek politikai szempontok mentén olcsóbban szállítani az energiahordozókat GUAM-beli partnereinek.

A szervezet fontos célkitűzése elősegíteni a térség befagyott konfliktusainak (Dnyeszter-mellék, Hegyi Karabah, Dél-Oszétia, Abházia) rendezését. Az évtizedes problémák kezelése azonban - a régió többi kulcskérdéséhez hasonlóan - nehezen képzelhető el Oroszország részvétele, Moszkva érdekeinek érvényesülése nélkül, és egyes GUAM-tagállamok részvétele a konfliktuskezelésben újabb feszültségforrást jelent.

Az Európai Unió Keleti Partnerség programja - amelynek a GUAM-tagállamok mellett részese Belarusz és Örményország is - átértékeli a szervezet tevékenységét, jelentőségét, lévén, hogy új együttműködési formát, demokratizálódási modellt kínál a FÁK-térség egyes államainak, egy fórumba tömörít olyan országokat, amelyek eltérő módon viszonyulnak az európai integrációhoz.

Összegzésként elmondható, hogy sem a FÁK-nak, sem a GUAM-nak, sem Ukrajnának nincs jól körülhatárolt geopolitikai koncepciója, a kezdeményezések legtöbbször elméleti szinten megrekednek. Kijev „külpolitikai sodródásának” egy konszenzusos ágazati jogszabály-rendszer vethetne véget, ám az alapvető prioritások tekintetében nincs, és középtávon nem is körvonalazódik egyetértés a meghatározó politikai erőcsoportok között. Ezt jól illusztrálja a már említett, a fekete-tengeri orosz flottára, illetve a szállítandó gáz árára vonatkozó orosz- ukrán megállapodás körüli botrány. A kormányzó elit hosszútávra korlátok közé szorította az ország biztonságpolitikai mozgásterét, az ellenzék pedig nem civilizált eszközökkel vette fel a harcot. Ha tehát létre is jön egy egységes doktrína-rendszer, az minden bizonnyal a hatalmon lévő erőcsoportok prioritásait és érdekeit tükrözné. A „legkisebb közös többszörös” az Európai Unióval való együttműködés elmélyítése, ám a csatlakozás legfeljebb hosszútávon, egy rendkívül bonyolult és időigényes harmonizációs folyamatot követően válhat realitássá. Körvonalazódni látszik emellett, hogy a befolyásos ukrajnai politikai tényezők felmérik, pragmatikus szempontból az ország legalábbis egy évtizedig „kiegyensúlyozott kapcsolatokra kárhoztatott” Moszkvával. Ennél hosszabb időtávra túl nagy merészség prognózisokat felállítani a kelet-európai térség politikai-gazdasági folyamatai tekintetében.

Felhasznált irodalom

Coppieters, Bruno - Zverev, Alexei - Trenin, Dmitri (ed.): Commonwealth and Independence in Post-Soviet Eurasia. Frank Cass. London, 1998.

Kelet és Nyugat között. Ukrajna és Belarusz az európai térségben. (Между востоком и западом Украина и Белоруссия на европейском пространстве. Moszkvai Carnegie Központ, Gendalf, Moszkva, 2003.

Marganyija, O.L. (szerk.): A Szovjetunió a széthullás után. (СССР после распада). Ekonomicseszkaja Skola, Szentpétervár, 2007.

Tsygankov, Andrei P.: Russia’s Foreign Policy. Change and Continuity in National Identity. Rowman & Littlefield Publishers, INC, Lanham, Maryland, 2005.

Volosin, Oleg - Gyikij, Jevgenyij: A felesleges U betű (Лишняя буква «У») in: Politika. №21(71) (2006. május 29) http://www.expert.ua/articles/8/0/2052/

Kondrasov, Andrei: Ukrajna és a GUAM: mai valóság történelmi visszatekintésben. (Украина и -УАМ: современные реалии в исторической ретроспективе). http://www.kpunews.com/world_article11_262.html