Nyugat · / · 1914 · / · 1914. 14. szám
A Deák-párt 1867-ben keresztülvitte Magyarország állami rekonstrukcióját. De mintha e nagy erőfeszítésben kimerült volna! Andrássy Bécsbe ment, Deák beteg lett s a párton már 1872-ben a marazmus és föloszlás tünetei mutatkoztak. Uralmának napja 1875 elején leáldozott.
Az elmúlandónak hagyatéki leltára a közigazgatási politika terén valóban nem nyújt fölemelő látványt. Legértékesebb kétségkívül az az alapvető műtét volt, melyet még ereje teljességében hajtott végre: a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869-iki. törvény, vagyis a bíráskodásnak a közigazgatástól való elválasztása.
Magát az 1870-iki. megyetörvényt senki sem tekintette másnak, mint a provizórium egy nemének. Azok sem, akik megalkották, azok sem, akik megszavazták. De nem csupán az e törvényben letett közigazgatási szervezetnek tökéletlenségei okozták akkori közigazgatási állapotunk gyarlóságát, legalább ugyanoly mértékben okozta ezt a közigazgatás egyes ágait szabályozó anyagi törvények hiánya.
A közigazgatás keretébe vág a még 1868-ban alkotott törvény a népiskolai közoktatásról, bizonyos tekintetben az ugyanez évből való nemzetiségi törvény is. Ezekhez még az 1871-iki községi törvény járult. De, valljuk be, mindez együttvéve is vajmi kevés.
Azonban éppen mert az 1870-iki megyetörvényt csak provizóriumnak tekintették, ez a meddőség korántsem volt egyértelmű a közigazgatási eszmék fejlődésének szünetelésével.
A törvényalkotás órája mintha megállott volna, de - a föld azért tovább mozgott. Pusztában lobogó pásztortüzekként tűnnek föl ama meddő korszak szürkeségében a közigazgatási haladás úttörőinek lelkes alakjai: egy báró Sennyey Pál, egy Szilágyi Dezső, egy Grünwald Béla.
Már 1872 őszén hullámzásba hozta az ország közvéleményét báró Sennyey Pálnak egy hatalmas beszéde. Közéletünknek ez a Deák és Andrássy mellett is tiszteletet parancsoló alakja kimondotta, hogy közigazgatásunkban, különösen tekintve a szegényügyet, az egészségügyet és a rendészeti ügyeket, a végrehajtás terén ázsiai állapotokkal találkozunk. Ez több volt bírálatnál, ez egy új korszak riadója volt. S ez a riadó ily országos nevű férfiú ajkáról elhatolt a municipalista illúziók álmában szendergő közönség szélesebb rétegeibe is, mert hisz a nemzet ösztönszerűen szomjúhozta egy jobb közigazgatás üdítő vizét.
De voltak már előzőleg is, bár nem ily tekintélyes állásban levő hazafiak, úttörői és munkásai az állami közigazgatásnak, különösen a publicisztika terén. Ilyen volt Grünwald Béla zólyomi alispán, ki már 1871-ben egy derék könyvében hirdette, hogy a magyar állam nemzeti jellegének fönntartása és kifejlesztése érdekében parancsoló szükségesség az állami közigazgatás. Talán szabad megemlítenem, hogy én is már a hatvanas évek folyamán nagyszámú cikkeimben tárgyaltam a közigazgatási reform kérdéseit, kimutattam az állami közigazgatás szükségességét az országnak akkor legelterjedtebb lapjában.
Szilágyi Dezsőt is az állami közigazgatás előharcosai közé kell számítanunk. Ő 1872-ben, mikor a törvényelőkészítő bizottság vezetője volt, még nem lépett ugyan a nyilvánosság elé közigazgatási reformeszméivel, de alkalmam volt vele sűrűn érintkezni s tanúságot tehetek róla, hogy már akkor kialakult nézetei voltak a közigazgatási politika alapkérdéseiről. Egyetértett azzal a többször kifejtett nézetemmel, hogy a szorosan helyi, azaz községi és városi önkormányzat mellett mindenesetre szükség van bizonyos territoriális jellegű önkormányzatra is, de ez utóbbinak célszerű gyakorlására a vármegyék többnyire túlságos nagy terjedelmük miatt sem alkalmasak, s ennek az önkormányzatnak természetes talaja csak egy kisebb terület lehet, oly terület, melynek a lakói közt nem egy fiktív, de egy valóságos és eleven érdekközösség létezik bizonyos önkormányzatilag intézendő ügyekre nézve.
A báró Sennyey 1872-i nagy hatású beszédének hullámgyűrűi lassanként elsimultak. Csak az 1875 márciusában létrejött fúziót megelőző napokban csendült meg újra báró Sennyey ébresztő szava. Január 26-án, a költségvetési általános vita keretében tartott egy nagyhatású beszédet, melyben már részletesebben fejtegette közigazgatási programját s kimutatta, hogy az állami közigazgatás a zilált pénzügyek szanálásának is egyik hathatós eszköze. Egy héttel később, február 2-án tartotta meg Tisza Kálmán azt a beszédét, mely a Deák-párt és a balközép fúzióját bevezette. Ebben Tisza az állami közigazgatás ellen nyilatkozott.
A csakhamar bekövetkezett fúzió ezt a municipalista államférfit tette a helyzet urává s az 1875 nyarán végbement választások, melyeket már ő intézett, őt ebben a pozíciójában még jobban megerősítették. A képviselőház fele részben új, ismeretlen elemekből alakult. A volt Deák-párt nagy része kiszorult. A volt balközépi elemek száma, mely a fúzió előtt csak 60 volt, 165-re szaporodott. Jellemzi e választásokat, hogy nem kevesebb, mint 176 szolgabíró nyert képviselői mandátumot. Sennyey pártja a felére fogyott le. Tetemesen gyengült tehát az az elem, mely a parlamentben eddig, ha nem is elég bátorsággal és sikerrel, az állami közigazgatás eszméit képviselte.
A fúzió utáni korszakban egy sajátságos helyzetnek voltunk tanúi, aminőre másutt példa alig található. Rendszerint a kormányok dolgoznak a központi kormányhatalom erősbítésén s az ellenzéki pártok küzdenek a decentralizáció és az önkormányzat érdekében. Nálunk az ellenkező történt: a centrifugális irányzat hívei a kormány körül csoportosultak, ellenben a centripetális törekvések tömörülési pontjai a 67-es alapon álló ellenzék volt. A Sennyey vezetése alatt megalakult jobboldali ellenzék volt az, mely a fúzió után nyomban a leghatározottabban síkra szállt az állami közigazgatás mellett. Később még sokan csatlakoztak e párt közigazgatási programjához, de a kezdés ettől indult ki.
Csupán báró Sennyey és pártja vallott már az 1875-iki választásoknál közigazgatási programot. Az ún. zempléni pontok ötödik tétele követelte "a törvényhatósági közigazgatás oly reformját, mely szerint egyfelől a közigazgatási tisztviselők a központi kormányzattal szoros összeköttetésbe hozassanak, de másfelől az önkormányzat körei tágíttassanak, hogy így a végrehajtó hatalom mindannyi közegeiben és fokaiban a magyar államhatalom fönségének kifolyása legyen s az állam érdekeinek fönntartása és törvényeinek végrehajtása a közegek organikus közreműködése által biztosíttassék, viszont a központi kormány intézkedései a közvetlenül érdekelt autonóm testületek törvényes és beható ellenőrzése, illetőleg közreműködése mellett végrehajtassanak."
A fúzió alapján alakult kormánynak tulajdonképpi programja nem is volt. Az az ún. program, melyet báró Wenckheim Béla, ki eleinte mint a kabinet elnöke szerepelt, 1875 márciusában elmondott, inkább munkaprogram, mint politikai program jellegével bírt és nagy általánosságokban mozgott. Hogy a kormány a tisztviselők kinevezését ellenzi, az már Tisza Kálmán február 2-i beszédében félre nem érthető határozottsággal kifejezésre jutott. Egyébiránt ez irányban a leghitelesebb dokumentum volt az a csakhamar előterjesztett törvényjavaslat, mely a közigazgatási bizottságok fölállítását célozta.
E javaslat képviselőházi tárgyalása alkalmával nagyszabású közigazgatási vita fejlődött ki. Világosan kitűnt, hogy Tisza Kálmán ekkor, 1876 elején már miniszterelnök, egységes terv alapján álló szerves közigazgatási reformot foganatba venni nem hajlandó. Vezető eszméjéül a megyei rendszer lehetőleg érintetlen fönntartását vallotta. Minthogy pedig erre az alapra egy nagyobb szabású közigazgatási rendszert ráépíteni lehetetlen volt, egymás után létesített oly alkotásokat a megyerendszer mellé, melyek ezt részben támogatni, részben pótolni, mindenesetre az összerogyástól megmenteni alkalmasaknak látszottak. Tulajdonképpi vezető eszméje ennek a politikának nem a közigazgatási szükségleteknek lehető tökéletes kielégítése volt. Szerényebb célt tűzött ki magának: a közigazgatási teljesítőképesség egy bizonyos minimumának elérését, az idő haladtával mutatkozó, merőben mellőzhetetlen igényeknek egy-egy új novella, vagy akár nagyobb törvény segítségével jól-rosszul való kielégítését. Ezeket a toldozó és kisegítő törvényhozási műveleteket Szilágyi Dezső egyik beszédében találóan hasonlította oly épületekhez, melyek már építésükkor lebontásra vannak rendelve. Annyi azonban, de jóformán csakis annyi eléretett, hogy az 1870-iki megyetörvényben letett közigazgatási szervezet csődje, mely különben aligha késhetett volna soká, be nem következett.
Miért elégedett meg Tisza Kálmán ily szerény cél kitűzésével, mely oly kevéssé volt alkalmas egy nagyratörő államférfi ambícióját kielégíteni? Azt hiszem, nem csupán a megyerendszer hagyományaihoz való kegyeletes ragaszkodás volt ennek oka. A közigazgatási politikában követett eljárása csak kiegészítője volt minden más téren is követett opportunitási politikájának, mely gyökeres megoldásoktól lehetőleg óvakodott, a nehezebb kérdéseket, hacsak lehetséges volt, elhalasztani vagy megkerülni igyekezett, mellőzhetetlen szükségparancsolta korlátokon túlmenni semmi téren hajlandó nem volt. E magatartásánál a temperamentumában rejlő rugókon kívül kétségkívül közrehatottak a szomorú pénzügyi viszonyokra való tekintetek is. Komolyan hitte, pedig ez nem egy esetben tévedés volt, hogy ez a primitív közigazgatás olcsóbb, mint egy jobb és rendszeresebb közigazgatás lenne. Minden másnál nyomósabban hatott rá azonban annak a megfontolása, hogy hatalmi pozíciója elsősorban az ún. dzsentrire támaszkodott, arra a társadalmi és politikai tényezőre, melynek múltja és érdekei sokszorosan összeszövődtek a megyei rendszerrel. Ez a gyakorlati érzékű államférfi fölismerte, hogy a közigazgatás államosításának kérdése a dzsentrire nézve elsősorban nem is közigazgatási, hanem hatalmi kérdés. Mindezen megfontolások s talán némely mások is, melyeket nyilvánosan nem kívánt ventilálni, együttvéve arra indították, hogy megelégedjék egy szerinte is csupán tűrhető közigazgatással és tartózkodjék a dzsentri hatalmi köreinek minden megbolygatásától.
A miniszterelnök idegenkedése attól, amit merev bürokratizmusnak tartott, nagyon érthető, de abban tévedett, hogy a kinevezési rendszert szükségképp merev bürokratizmusra vezetőnek tartotta s még inkább tévedett, midőn viszont a megyerendszert, illetőleg a választási rendszert a bürokratizmus alkalmas ellenszerének tekintette. Minisztériumainkban sajnos jobban és gyorsabban kifejlődtek a bürokratizmusnak kinövései, mint jó tulajdonságai. De ezek a hibák korántsem szükségképpeni szüleményei voltak a kinevezésnek, s nem is ebből, hanem a nálunk nagyon is lábrakapott protekció talajából nőttek ki. Az a föltevés viszont, mintha a választás ellenszere volna a bürokratizmusnak, merőben téves, mert a választási rendszer mellett még ijesztőbb alakban burjánzott a protekció, mint a kinevezéstől függő hivatalokban, s ennek nyomán kifejlődött itt is a bürokratizmus minden hibáival, de e rendszer jó tulajdonságai nélkül. A protekció a minisztériumokban mint visszaélés húzódik meg, ellenben a megyékben, a választási rendszer árnyékában egyenesen az ősi hagyományok tisztes talárjában pompázva, fölemelt fővel jár. A megyei választási rendszer nemcsak nem ellenszere, hanem igazi melegágya a protekciónak.
A közigazgatási bizottság megalkotása volt Tisza Kálmán közigazgatási politikájában az első és legfontosabb állomás. A közvélemény nemigen értette meg e hatóságnak sokféle heterogén elemből összeállított feladatait, kissé zavaros illetékességi körét. Egy mixtum compositumnak, egy közigazgatási szükség-tákolmánynak benyomását tette rá. A közigazgatási bizottsági javaslat tárgyalásánál 1876 januárjában egy egész nagyszabású közigazgatási vita kerekedett a képviselőházban. Azok, akik a kor színvonalán álló alaposabb közigazgatási reformot, azaz valóságos állami közigazgatást s mint ennek szerves kiegészítőjét, egy valóságos és nem pusztán névleges önkormányzatot óhajtottak volna, a javaslat megítélésében talán némi pesszimizmusba is estek. De lehet-e ezt csudálni, mikor maga a miniszterelnök testvére, Tisza Lajos, az Andrássy-kabinet egykori közlekedési minisztere érdekes és tartalmas beszédében nem vonakodott kijelenteni, hogy a javaslat őt sem elégíti ki. Csupán mivel a sok száz tagú megyei bizottságot közigazgatási teendők helyes végzésére képtelennek tartja, mint kisegítőt fogadta el ezt az új intézményt. Csak természetes, hogy az ellenzéki politikusoknak, egy Sennyeynek, Kállay Béninek, Bujanovics Sándornak, gróf Zichy Nándornak ítélete még egy fokkal szigorúbb volt. Legélesebb volt a Zichy Nándor bírálata, ki röpiratot is írt a közigazgatási bizottság intézménye ellen. Báró Sennyey Pál nem szorítkozott a tárgyalt törvényjavaslat bírálatára, hanem alkalmat vett magának egy szerves közigazgatási program kifejtésére az állami közigazgatás és a kinevezés alapján, mely azonban sem a szükséges szabadsági garanciákat, sem az egészséges és valóban életerős önkormányzatot a maga helyén és körében nem zárta volna ki. Érdekesen aposztrofálta báró Sennyey azokat a kormánypártiakat, kikről tudva volt, hogy barátai egy gyökeresebb közigazgatási reformnak, csak bizonyos előítéletekkel nem mernek szembeszállani. Követelte báró Sennyey, hogy az elfogultakat föl kell világosítani, az előítéleteket el kell oszlatni. "Nem hiszem - úgymond -, hogy a közvélemény annyira megrögzött bizonyos egészséges eszmék keresztülvitele ellenében."
A miniszterelnök nem fogadta el a fölajánlott csatát. Nem ment bele a közigazgatási probléma velejébe, hanem jobbnak látta kazuisztikus és polemikus modorban kezelni a kérdést. Ilyenfélék voltak ellenérvei: hogy a kinevezés senkinek sem adhat szakismeretet, hogy az ellenzék sem tudna "huszonnégy óra alatt" alkalmas egyéneket teremteni! Pedig ily képtelenségeket politikai ellenfelei közül senki sem állított. De igenis állították, hogy szükséges és lehetséges is egy szakértő tisztviselői kart nevelni. Ennek lehetőségét pedig csak a kinevezési rendszer hosszabb és következetesebb alkalmazása adhatja meg.
Azokat, kiknek fölfogása az volt, hogy a közigazgatási bizottság egy lépés az állami közigazgatás felé, maga Tisza Kálmán ábrándította ki e hitükből, nyíltan kimondván, "hogy a közigazgatási bizottság nem az a híd, mely átvezet a kinevezéshez, hanem az a közeg, mely útját állja a kinevezésnek." "Elismerem - úgymond -, hogy a kinevezés és a centralizáció nem mindig egy, de a dolgok ereje el fogja hozni a centralizációt is, ha nem tudunk jó közigazgatást teremteni önkormányzati alapon."
Világos ebből, hogy részéről a közigazgatási bizottság mindenekelőtt mint eszköz volt kontemplálva a megyerendszer életének meghosszabbítására. Tisza akkor hitte is, hogy e célt el fogja érni. De a közönség egyáltalán nem lelkesedett az új intézményért. Még a kormánypárti képviselők is csak vállvonogatással feleltek a hallott kifogásokra. A lapok pedig, nem csupán a 67-es alapon álló ellenzékiek, hanem a volt Deák-pártiak is mind már előre sajnálkozásuknak adtak kifejezést, hogy báró Sennyey hatalmas beszéde sem lesz képes e silány javaslat elfogadását megakadályozni.
Nagy előrelépés lett volna a közigazgatás megjavítása felé, ha a kormány el tudta volna magát szánni, hogy erős kézzel hozzáfogjon a megyei területek oly új beosztásához, mely a közigazgatás szükségleteit és csakis ezt vette volna irányadásul. Történt ez irányban ugyancsak 1876-ban egy lépés, de ez is félrendszabállyá zsugorodott össze. A kikerekítés csak Erdélyben lett kissé bátrabb koncepció szerint végrehajtva. A szorosabb értelemben vett Magyarországon az 1876:XXXIII. tc. a megyék területeiben csak kisebb kikerekítéseket eszközölt. Nagyban és egészben meghagyatott a régi állapot, megmaradt a fő baj, a legtöbb megye területének túlságos terjedelme, mely egy hathatós territoriális önkormányzatot eleve kizár. A megyei érdekeltségek idegenkedtek a mélyebbre ható területi változásoktól s a kormány meghátrált a kegyelet tisztes köpenyébe burkolódzó családi érdekeltségek előtt. El fog jönni bizonyára az idő parancsoló szava s a közigazgatás valódi érdeke diadalmaskodni fog a megyék területének helyesebb új beosztása ellen fönnforgó - jórészt csak képzeleti - aggályok fölött. Míg ez be nem következik, addig a közigazgatási reform nagy művét befejezettnek nem tekinthetjük.
*
A közigazgatási bizottságokról és a megyei területkikerekítési törvényeken kívül az 1876. év még egész sorát hozta meg az anyagi közigazgatási jog körébe vágó törvényeknek is, melyek, ha nem voltak is valami remek alkotások, a fönnforgó szükséget jól-rosszul kielégítették. Ebbe a kategóriába tartozik az 1876. évi községi törvénynovella, valamint a közegészségügy rendezéséről és a népiskolai hatóságokról szóló törvény. Bizonyos tekintetben a közadók kezeléséről, sőt a királyföld és a szász egyetem rendezéséről, valamint némely vonatkozásaiban a gyámügyi és gondnoksági törvényt is ide sorolhatjuk.
Az opportunisztikus politika szerény mértékével mérve a fúzió után közvetlenül következett korszak az anyagi közigazgatási jog kiépítése tekintetében nem volt oly meddő, mint az előző. Ennek az a magyarázata, hogy míg a fúzió előtti korszakban a volt balközép akadékoskodó szóáradata a krónikus obstrukció egy neme gyanánt nehezedett állandóan a képviselőházra, magával a fúzió tényével eltűnt ez a gátló akadály: a közjogi alapon álló ellenzék lojálisan viselkedett s a hozandó törvények nem fulladtak bele a szóáradatba. A szélsőbal pedig a fúzió utáni években eleinte számra gyenge volt (az 1875-iki választások után a két szélsőbali árnyalat együtt 37 tagot számlált) és a krónikus, sőt akut obstrukció nyavalyája csak akkor ütötte föl ismét a fejét, mikor ez a párt fokonként a régi balközép számát érte el.
Viszont a 67-es alapon álló ellenzék jelentékeny számbeli megerősödése az állami közigazgatás híveit szaporította meg. Báró Sennyey, az állami közigazgatás első zászlóvivője ugyan betegeskedése miatt 1877-ben visszavonult, de voltak, akik fölvették a kezéből kisiklott zászlót s Apponyi, ki pártja vezetésében utódja lett, nem szűnt meg azt lelkesen lobogtatni. Az óriási kormánypárti többség soraiban pedig megindult a bomlás. A hosszas kiegyezési tárgyalások során a kormány a bankkérdésben szenvedte az első nagy vereséget s ez már 1876-ban megbontotta az addig - legalább látszólag - tömör sorokat. Kilépett a kormánypártból (mely a szabadelvű párt büszke címét viselte) hetvenhat képviselő, és mint "független szabadelvű párt" külön párttá alakult. A bankkérdés miatt keletkezett kavarodás miatt kilépettek közt még nem volt ott Szilágyi Dezső, mert ő a Tisza által kilátásba helyezett önálló jegybank alapítását valutarendezés nélkül már akkor is kivihetetlennek tartotta, mikor ezt a miniszterelnök megígérte. Szilágyi Dezső kilépéséhez, mely csak 1878. január 28-án történik meg, az adta meg a közvetlen indító okot, hogy az Ausztriával végre létrejött kiegyezési tervezetben a kormánynak csak kis részben sikerült kiküszöbölni azokat a nagy pénzügyi károsodásokat, melyeket Magyarország a fogyasztási adóknál szenvedett. Szilágyival együtt kiléptek még a kormánypártból: gróf Bethlen András, Bittó Béni, Horánszky Nándor, Kerkapoly Károly, gróf Khuen-Héderváry, Molnár Aladár, Paczolay János, Pulszky Ágost, Somssich Pál, mind tekintélyes férfiak, egykori díszei a Deák-pártnak.
Lassanként mindezek az ellenzéki elemek közeledtek egymáshoz s végre 1878. április 12-én Pest megye székházában tartott értekezleten forma szerint is nyélbe ütötték az egyesülést. Az új pártnak "Egyesült ellenzék" lett a neve. A program megállapításánál azonban máris kitűnt, hogy a párt tagjai több kérdésben, így különösen a legfontosabban, a közigazgatásiban, nem értenek egyet. Az állami közigazgatás és a kinevezési rendszer hívei voltak: a gróf Apponyi vezetése alatt álló volt jobboldali ellenzék egészen, valamint a Szilágyi Dezső körül csoportosuló pártonkívüliek - az utóbbiak többnyire volt Deák-pártiak. De az ún. független szabadelvű párthoz tartozott csoport, melyben a tehetsége által a vezetésre nemigen hivatott báró Simonyi Lajos - előbb a Tisza-kabinet kereskedelmi minisztere - vitte a szót, s mely csoport tagjai többnyire a régi balközépből kerültek ki, s még mindig a régi párt municipalista hagyományain csüggtek, sajnos, nem volt hajlandó elfogadni az állami közigazgatás eszméjét. Szilágyi Dezső terjesztette elő a pártalakító értekezleten a közigazgatási politikára vonatkozó programpontot, természetesen meggyőződése szerint az állami közigazgatás szellemében. De báró Simonyi és hívei ellenezték e pontot, s mivel a közigazgatási politika nagy kérdését mégis csak bajos lett volna egy semmitmondó frázissal eltakarni, elhatározták, hogy ezt a pontot egészen kihagyják s erre nézve minden párttag fönntartja magának szabadságát. E véleményszabadságának kifejezést adott gróf Apponyi a bobrói választóihoz intézett nyílt levélben, Szilágyi a képviselőházban s később a józsefvárosi választói előtt tartott programszerű beszédeiben.
Az 1878-i választások után a korszerű közigazgatási reformnak még egy lelkes előharcosa jelent meg az aktív politika arénájában: Grünwald Béla zólyomi alispán, ki már előbb is nagy buzgósággal küzdött a közigazgatási reformeszmék mellett, különösen a publicisztika terén. Grünwald Béla megválaszttatta magát képviselőnek, de egyelőre nem csatlakozott az ellenzékhez, hanem a kormánypártba lépett be, mert azt hitte, hogy itt tehet legtöbbet azokért a reformeszmékért, melyeknek valódi apostola volt. Ezt a hitét mutatja egy mondása, melyet a miniszterelnökkel való egyik beszélgetése alkalmával használt s melyet később, mikor a kormánypártot otthagyta, nem éppen lojális módon egy valóságos razzia megindítására használtak föl ellene: hogy "a kormányelnököt tartja a leghivatottabbnak a közigazgatási reform keresztülvitelére". E szavak értelme nem akarhatott más lenni, mint az, hogy a közigazgatási reformhoz szükséges hatalommal és befolyással csak a miniszterelnök rendelkezik. Ez igaz is volt.
De múlt az idő, a keleti kérdés kiélesedése a boszniai okkupáció és a még mindig küzdelmes pénzügyi helyzet hosszabb időre háttérbe szorította a szorosabb értelemben vett reformkérdéseket, jóllehet a közigazgatási züllés és korrupció tünetei, melyek sűrűn mutatkoztak s különösen a déli megyékben kínos botrányokra adtak okot, kívánatosnak mutatták volna, hogy valahára történjék valami gyökeresebb lépés a közállapotok megjavítására.
Végre Grünwald Béla megunta a várakozást és eltökélte magát, hogy a cselekvés terére lép. 1880. január 27-én a szabadelvű pártban megokolt indítványt terjesztett elő a közigazgatás reformjáról, melynek lényege ez volt: "Oly közigazgatás megteremtése szükséges, mely minden részében át van hatva a nemzeti és állami szellemtől, melynek tagjai a kormány által kinevezett, szakképzett, megbízható, a magyar államhoz ragaszkodó férfiak, mely alkalmas arra, hogy egy tervszerű belkormányzat nagyszabású eszköze legyen."
Grünwald abban a hitben élt, hogy a kormánypártban vannak tekintélyes számban elvtársai, s hogy itt az ideje, hogy a közigazgatási reform barátai színt valljanak. Hamar kiábrándult ebből az illúziójából.
Vizsolyi pártelnök tanácsára és a miniszterelnök felszólítására utóbbival közölte indítványa szövegét. Tisza a köztük folyó beszélgetés alkalmával kijelentette, hogy az indítványt, mely az ő összes eddigi eljárásait szigorúan elítéli, el nem fogadhatja. Konstatálta, hogy útjaik elválnak.
Grünwald - mint közzétett nyilatkozatában mondta - meggyőződött, hogy Tisza és hívei valódi közigazgatási reformot nem akarnak s csak némi novelláris javításokra hajlandók. Meggyőződött arról is, hogy azok is, akiket ő elvbarátainak tartott, e reformot csak Tiszával élükön fogadnák el. Ez őt, mint mondá, arra a híres német mondásra emlékeztette: Pressfreiheit mit Censur!
Másnap a szabadelvű párt leszavazta indítványát. Erre Grünwald kilépett a szabadelvű pártból. Ez az eset országos feltűnést keltett. Az erőszakkal háttérbe szorított közigazgatási kérés most már ismét előtérbe nyomult. Az egyesült ellenzék kebelében is forrongás indult meg a különböző felfogású elemek közt. Az 1880. február 27-én tartott pártgyűlésben heves viták folytak a közigazgatási kérdésről. Szilágyi Dezső közigazgatási programját a párt municipalistái most is visszautasították. Szilágyi már-már hajlandóságot mutatott egy kompromisszumos indítvánnyal áthidalni az ellentéteket, de gróf Apponyi Albert ez ellen egy remek beszédben szállt síkra. Beszéde abban a kijelentésben kulminált, hogy csak a kinevezés elvéhez való férfias ragaszkodás képes a nemzet bizalmát a párt felé fordítani. A pártonkívüliek közül meghívott gróf Lónyay Menyhért, látva a pártban az ingadozást, a municipalisták felé hajolt. Gróf Apponyi azonban nagy határozottsággal ragaszkodott eredeti álláspontjához, a kinevezési rendszerhez és kijelentette, hogy ha a párt lemond egy teljesen az állami közigazgatás alapján álló programról, ő nem mehet többé együtt a párttal. Chorin képviselő indítványára végül oly közvetítő határozatot fogadtak el, mely kimondta az állami közigazgatást és az élethossziglan való alkalmazást, de a kinevezés kérdését nyitva hagyta.
A megindult képviselőházi vita keretében nagy horderejű nyilatkozatok történtek mindazon nagy állami kérdésekről, melyek akkor a közvéleményt foglalkoztatták. 1880. március 1-je valóban nagy napja volt a magyar parlamentnek. A 67-es alapon álló ellenzék két nagytehetségű tagja, gróf Apponyi Albert és Szilágyi Dezső s mellettük harmadiknak a pénzügyminiszterségtől ekkor már visszavonult és szintén ellenzéki állásban levő Széll Kálmán lépett sorompóba a kormány ingadozó és tétovázó politikája ellen.
Megosztották egymás között a kérdéseket. Széll a pénzügyi részt, gróf Apponyi a közgazdasági részt, Szilágyi Dezső a közigazgatási részt vállalta magára. Ez alkalommal fejtette ki Szilágyi Dezső legbehatóbban a közigazgatási reform kérdésében vallott nézeteit, ekkor hatolt legjobban e kérdésnek a mélyére.
Fejtegetéseiben nem szorítkozott az általa helyesnek tartott közigazgatási szervezet megvilágítására, hanem kiterjeszkedett az ezzel összefüggő garanciális kérdésekre, hangsúlyozta, hogy a közigazgatási reform kiegészítő része a közigazgatási bíráskodás szervezése, melynek első fóruma a független közigazgatási bíróság, második fóruma a megye szervezetébe illesztendő be. Megemlítendőnek tartom, hogy Szilágyi a főispáni állást megszüntetendőnek nyilvánította, minthogy annak addigi hatásköre nem volna összeegyeztethető az általa kontemplált közigazgatási szervezettel.
Egyik érdekes része volt Szilágyi beszédének az, mely azzal a balvéleménnyel foglalkozott, mintha Ausztriához való viszonyunk tenné szükségessé, hogy a régi megyét az ő vis inertiae-jével fönntartsuk, s mintha Ausztriával való kapcsolatunk miatt nem volna tanácsos a kinevezési rendszer behozatala. Utalt arra, hogy állami önállóságunk igazi biztosítéka csak az erő. Minden, ami erősíti a magyar állam szervezetét, biztosítja a hatalmi egyensúlyt Ausztriával szemben. Ha Ausztria állami szerkezete tömör és erős, Magyarországé gyenge, akkor a vis inertiae meg nem véd bennünket.
Ennek a nagy ellenzéki fronttámadásnak célja az volt, bebizonyítani, hogy a kormánynak még mindig nincs határozott és világos programja sem a közgazdasági, sem a közigazgatási politikában. Ennek bebizonyítása sikerült is a három ellenzéki szónoknak. Különösen Szilágyi volt az, aki éles világításba helyezte azt a tényt, hogy a kormányelnök különösen az ő közigazgatási nézeteivel most is ott áll, ahol öt évvel előbb állott, vagy egyáltalán nincs határozott terve, vagy nem meri azt bevallani.
Ezt legalább közvetve maga a kormányelnök is beismerte, mert most sem fogadta el a fölajánlott elvi csatát, szokott polemikus modorában siklott át a kérdések lényege fölött s ami minden másnál erősebb bizonyíték volt a szemére vetett tervtelenség mellett, a közigazgatási kérdésben elég ügyesen egy megtartandó közigazgatási ankét mögé sáncolta el magát. Az ellenzéki szónokoknak az a terve tehát, hogy végre valahára színvallásra szorítsák a miniszterelnököt, nem vezetett eredményre, mert mikor már nagyon sarokba szorították, azzal érvelt, hogy mielőtt a közigazgatási kérdésben konkrét tervvel állana az ország elé, szükségesnek tartja a gyakorlati szakférfiak meghallgatását, egy közigazgatási ankét megtartását. Ez 1880 novemberében meg is tartatott. Ezzel a miniszterelnök egyelőre, ha mást nem, legalább időt nyert.
A közigazgatási ankét nevezetes állomás lett nálunk a közigazgatási eszmék fejlődése történetében. Ha áttekintjük az eszméknek azt az evolúcióját, mely az 1870-iki megyetörvény és az 1880-iki közigazgatási ankét közé esik, következőkben összegezhetjük az eredményt:
Nagy erők állottak egymással szemben: egyfelől az az államférfi, ki majdnem diktátori hatalommal intézte az ország ügyeit, másfelől a kiváló parlamenti erőknek egy tekintélyes tábora, élén Szilágyival, kik a gyökeres és rendszeres közigazgatási reform zászlaját lobogtatták a kinevezési rendszer alapján. Tisza Kálmán előttünk áll, mint a megyei rendszernek nagy szívósággal harcoló védője. Következetesen visszautasít egy egyetemes reformot, egyre az önkormányzatot hangoztatja s e mellett megalkotja egész sorát a részleges törvényeknek terv nélkül ugyan, de esetről esetre a gyakorlati szükség által szorítva, s ezek a részleges törvények egytől-egyig a megyei rendszer fönntartását feltételezik, sőt alkotójuk egyenesen e rendszer megtámogatását, az összeroskadástól való megmentését vallja javaslatainak egyik fő céljául. És mégis lehetetlen észre nem vennünk, hogy ez az államférfi, arccal az állami közigazgatás ellen fordulva s egyre küzdve, lépésről-lépésre hátrál, minden részleges reform, melyet megvalósít, közelebbi vizsgálatnál egy-egy darab be nem vallott állami közigazgatásnak bizonyul. Íme, ennél az erős embernél is erősebb volt az élet, s mint később, igaz, hogy jó későn, kitűnt, lépésről-lépésre hátrálva végül megérkezett arra a pontra, hogy maga is nyíltan, bevallottan elfogadta az állami közigazgatást.
A másik fél az állami közigazgatás mellett folytatott hosszas és kitartó küzdelem során eljutott az állami közigazgatással korrelációban levő szabadsági és önkormányzati eszméknek klasszikus formulázásáig, eljutott a territoriális önkormányzatnak - mely a megyében alig lehetett több fikciónál - egy új életképes gondolatáig: a járási bizottságig. Harmincnégy esztendő múl el azóta, hogy Szilágyi Dezső ezt a gondolatot a magyar közigazgatási eszmék folyamába bevezette. Ily hosszú időnek kellett elmúlni, míg ez az egészséges gondolat a gyakorlati megvalósítás küszöbéig eljutott és Tisza Kálmánnak nagytehetségű fia fáradozik azon, hogy végre testet öltsön az az ige, melyet apjának egykori antagonistája hirdetett.