Reformok és
reformtörekvések
a fővárosban
(1920-1947)
___________
SIPOS ANDRÁS

„Egy érzésem van, igen tisztelt uraim, hogy ha valamikor eljönnek azok a nagy külpolitikai bonyodalmak által már most bevezetett, de talán csak évszázadok múlva esedékes világtörténelmi változások, ahol egyszer a magyar nemzetet fel fogják hívni, hogy álljon elő, és sorolja fel azokat az érdemeket, amelyek amellett szólnak, hogy a világ hatalmai a magyar nyelvet, a magyar fajtának a jogait fenntartsák, ha talán unokáink unokái megérik azt a szerencsétlen időt, hogy itt számot kell adniok arról, hogy mit csináltunk e földön, meg vagyok győződve róla, hogy az első szó, ami az utódok szájából el fog hangzani, az lesz, hogy 'Budapest'” - mondotta Molnár Ferenc 1913. november 17-én, a főváros egyesítésének 40. évfordulója alkalmából tartott ünnepi díszközgyűlésen [1], miután éles bírálatban részesítette azokat, akiknek a szemében „Budapest Magyarországnak a bűnbakja”, „külön test, egy corpus separatum az ország közepében, e körül van egy nagy Magyarország, de ami itt van, az egy amerikai város, amihez nekünk semmi közünk.” Aligha sejtette, hogy a megjósolt katasztrófa oly hamar bekövetkezik, és a 20 milliós „Magyar birodalom” székhelye néhány éven belül egy 8 milliós „csonka rész” fővárosa lesz. Bűnlajstroma pedig - az idegenség és a vidék fejlődési energiái elszívásának vádja - az összeomlásért és a levert forradalmakért reá hárított felelősség ódiumával gyarapodik.
      Budapest azért válhatott általános bűnbakká, mert méreteinél és funkcióinál fogva már Trianon előtt is messze kiemelkedett a magyar városhálózatból, és az ország egészére kisugárzó hatással összpontosította azokat a társadalomfejlődési, szellemi tendenciákat, amelyek 1918-1919 forradalmait kiérlelték. Az ipari civilizáció, az új életformák, eszmék, életritmus, viselkedési minták fő hídfőállásaként vívta ki mindazok ellenszenvét, akik e folyamatokat kritikával figyelték, abban hagyományos életmódjukat, társadalmi pozíciójukat, presztízsüket megsemmisüléssel fenyegető fejleményt láttak. A városfejlődés vészterhes Budapest-centrikussága viszont már ekkor sem tagadható. A főváros, a hozzá gazdasági-társadalmi értelemben szervesen kötődő peremövezettel együtt, 1910-ben jóval túlhaladta a milliós lakosságszámot, a vidéki városok közül csupán Szegedé lépte túl a 100 ezer főt. Urbanizációs szint, a központi funkciók erőssége, kisugárzása tekintetében még nagyobb a távolság. A „túlméretezettség” fogalmának használata aligha indokolt, hiszen Budapestet senki nem „méretezte” ekkorára. Senki nem volt olyan eszközök birtokában, amellyel a főváros felé áramló bevándorló tömegeket, az itt elhelyezkedést kereső üzemeket, tőkéket másfelé terelhette volna. A hazai kapitalista fejlődésnek egy kiemelt, az egyelőre szűkös erőforrásokat koncentráló centrum iránti igénye volt a meghatározó, amit persze a korszak közlekedési és városfejlesztési politikája nagyban elősegített. [2] Máig le nem zárt vita tárgya azonban, hogy az egyoldalúság mértéke mennyiben tulajdonítható a spontán tényezőknek, és mennyiben a tudatos fővárosteremtő igyekezetnek.
      Kétségtelen, hogy a dualizmus időszakának kormányzati politikája nem valamiféle kiegyensúlyozott városfejlődéssel számolt. Egyrészt szükségesnek tartottak egy olyan központot az országon belül, amely nemcsak ellensúlyozza Bécs vonzó hatását, hanem az egész közép- és délkelet-európai térség számára a kereskedelem és kultúra „emporiuma” lehet. Másrészt az ország soknemzetiségű jellege szempontjából sem tartották előnytelennek a fővárosnak versenytársat jelentő vidéki centrumok hiányát, mivel így kevésbé kellett tartani az ország területi integritását potenciálisan veszélyeztető regionalizmus kialakulásától. Budapest, mint az előrejutás legtöbb lehetőséget kínáló terepe, hatalmas népességfelszívó erővel rendelkezett, a tömeges asszimiláció kohója volt. A város társadalmának dinamizmusát, teljesítőképességét, minden újra fogékonyságát nem kis részben éppen a különböző kultúrák, munkakészségek, mentalitások összecsiszolódása, folyamatos kölcsönhatása biztosította, miközben a nemzeti olvasztótégely-funkció eredményes betöltése, az elmagyarosodás, folyamatosan szolgáltatta az érvet: Budapest igenis méltó fővárosa az országnak, amely megérdemli, hogy a nemzet fejlődéséért áldozatokat hozzon.

      A főváros felértékelődése
      A forradalmak leverését és Trianont követő korszak közfelfogása viszont a történelmi Magyarország összeomlásának egyik fő okát éppen a túlságosan gyors és felületes asszimilációban látta, amely csupán a külsődlegesen, nyelvileg hasonultak tömegeit fogadta be a nemzetbe, ezzel aláásta a nemzeti karaktert, megzavarta a nemzet tájékozódó képességét, és egy idegen faj, a zsidóság számára lehetővé tette, hogy a magyar elemek rovására végrehajtsa belső honfoglalását. Budapest az „elrontott asszimiláció” inkarnációjaként is a vádlottak padjára került. A „keresztény Budapest” közgyűlésének elnöki székéből hangzott el az alábbi kijelentés: „Tény az, hogy a nagyváros a maga élvekre kínálkozó alkalmi sokaságával, a létért való küzdelemnek izgató nehézségeivel, a nagy embertömegek együvé halmozásával és az egyéni felelősségérzet csökkentésével alkalmas arra, hogy a közerkölcsiséget lazítsa, aláássa. Különösen áll ez, mélyen tisztelt bizottság, a hirtelen keletkezett nagyvárosokra, amelyek közé Budapest is tartozik. Az a politika, amely a bevándorlást minden korlát nélkül megengedte arra vezetett, hogy itt különböző nemzetiségű, különböző erkölcsű népfajok telepedtek meg oly nagy tömegben, hogy a lelki asszimiláció, a teljes lelki harmónia a letelepedett néprétegek közt nem volt elérhető és ez vezetett azután arra, hogy a falu, illetve az ország és a főváros közt egy olyan lelki ellentét támadt, amely a legnagyobb félreértéseknek lett a forrása.” [3] Szó sincs arról, hogy ez a fajta Budapest-ellenesség, a „bűnös Budapest”-koncepció, az összeomlást közvetlenül követő évek átmeneti jelensége lett volna, bár a későbbiekben, legalábbis hivatalos és kormányzati fórumokon ritkábban hangzottak el hasonlóan nyílt és durva támadások. Az ország kormányrúdjánál állók azonban sohasem felejtették el, hogy Budapest a kritikus időkben „megtántorodott”.
      A trianoni békeszerződés az ország városhálózata szempontjából Budapest súlyának további felértékelődését jelentette, miután a legnagyobb népességű, leginkább fejlődőképes, országrésznyi vonzásterülettel rendelkező vidéki városok túlnyomó része (Pozsony, Kolozsvár, Temesvár, Arad) az országon kívülre került. A lecsökkent területen, jóval csekélyebb távolságok mellett Budapest vonzó hatása hatványozottan érvényesült. A két világháború között a főváros és környékének népességszáma nagyobb mértékben gyarapodott, mint a trianoni országterület többi városáé együttvéve, és a második világháború küszöbén Nagy-Budapest lakossága meghaladta a másfél millió főt. [4] Hiába került elő időről időre egyes kormányzati és szakértői körökben a „decentralizációs politika” szükségességének jelszava, még a fővárost a vidéktől elválasztó távolság növekedésének megállítására sem került, mert nem kerülhetett sor. Hiszen ehhez „csupán” az ország közlekedési hálózatának, iparszerkezetének átalakítására és mindenekelőtt a vidéki városok infrastruktúrájának jelentős központi támogatást is feltételező nagyszabású fejlesztési programjára lett volna szükség. Mindehhez nemcsak az anyagi erőforrások hiányoztak, de azok az intézményes mechanizmusok is, amelyek a településfejlesztési célokra rendelkezésre álló források valamiféle újraelosztására adtak volna lehetőséget. A városi önkormányzatokat terhelő közfeladatok ellátásához közvetlen támogatást az állami költségvetésből nem kaptak, sőt, az állami közigazgatás - korabeli szóhasználattal - közvetítését is lényegében a saját bevételeikből kellett fedezni. E célokra ugyanakkor az állam a húszas évek elején jelentős adónemek bevételét engedte át az önkormányzatoknak: az általános kereseti adót, az alkalmazottak kereseti adóját, az italmérési illetéket, a községi adóvá alakított bor- és húsfogyasztási adót, sőt részesedést juttattak a forgalmi adóból. [5] Olyan adónemekről volt tehát szó, amelyek Budapesten folytak be a legnagyobb arányban, a főváros fejlődéséhez járulhattak hozzá a legnagyobb mértékben. A későbbiekben ismét jellemzővé vált az adójövedelmek fokozott állami elvonása, a fővárosi társadalom teherbíró képessége azonban minden más önkormányzatnál jóval nagyobb mozgásteret biztosított az önálló városi adók terén. 1934-ben az önálló városi adók a főváros összes (tehát nemcsak adójellegű) bevételeinek 22,4 %-át tették ki, miközben a többi törvényhatósági jogú város esetében mindössze 3,7 %-ra rúgott a részesedésük. Ami kifejezetten az adóbevételeken belül mutatkozó arányokat illeti, a vidéki városokban a legnagyobb szerepet az állami adókhoz kapcsolódó pótadók játszották, közel 40 %-os részarányt érve el. A fővárosban az összes bevételek 44,5 %-ára rúgó adóbevételek messze legnagyobb tételét az önálló városi adók jelentették 38 %-os részesedéssel, a pótadó csupán 25 %-os hozzájárulásával szemben. [6]
      A főváros összesített költségvetése megközelítette az állami költségvetés harmadának megfelelő összeget, és jóval nagyobb volt, mint az összes többi városé együttvéve.
      A főváros anyagi erőinek a vidék fejlesztési céljaira való elvonását a kormányzatok sem különösebben szorgalmazták. 1927-ben ugyan javaslatot terjesztettek elő az önkormányzatoknak átengedett kereseti adó állami céladóvá történő átalakításáról, amit a kormány a helyi önkormányzatok támogatására használhatott volna fel. A főváros vezetése és az ellenzék teljes egységben lépett fel a terv ellen, amely „a székesfőváros lakosságával fizettetné meg a vidéki helyhatóságok igényeinek kielégítését” [7] (az ország kereseti adójának több mint egyharmada Budapesten folyt be), mire a kormány igen könnyen feladta az elképzelést, és hasonló lépésre a továbbiakban sem került sor. A Budapesttel szembeni ellenszenvet ellensúlyozta az a megfontolás, hogy amennyiben az államot a megcsonkított országterületen kell berendezni, és belső megerősödéssel, az új európai államrendbe való beilleszkedéssel, kultúrfölénnyel lehet a revízió felé haladni, a kultúrfölény bizonyítására leginkább alkalmas főváros állapotának leromlását nem szabad megengedni, azt a Kárpát-medence egészének gazdasági és szellemi központja szerepkörére alkalmas állapotban kell megtartani. Amint egy minisztertanácsi ülésen leszögezték: szükséges, hogy „ennek a megcsonkított országnak olyan gócpontja legyen, amely minden nemzeti erőtényezőt együtt tart... a világpolitika irányszabó tényezői előtt helyzetünk és kívánságaink elbírálásánál kulturális, szociális és gazdasági fejlettségünk esik a legnagyobb súllyal latba. Már pedig ebből a szempontból a székesfőváros helyzete a legszembetűnőbb és így a székesfővárost kell az ország erkölcsi és anyagi értékeinek fokmérőjéül a külföld elé állítani.” [8]
      Annak tehát nemigen volt realitása, hogy Budapestet a finanszírozás oldaláról „büntessék meg”. A főváros önkormányzata hatalmas vagyonával, gazdagon variálható jövedelemforrásaival, a gazdaság egészét befolyásolni képes beruházási-, közmunka- és tarifapolitikájával, a több tízezer közszolgálati állás feletti rendelkezéshez kapcsolódó hatalmi lehetőségekkel elvileg rendelkezett egy az országostól eltérő gazdaság- és társadalompolitikai irányvonal kialakításának minden eszközével. A rendszer egészének stabilitása szempontjából alapvetően fontos kérdés volt tehát, hogy ezen eszközrendszer felett kik és mekkora önállósággal rendelkeznek. Igen közeli volt a Vörös Bécs példája, ahol az országosan ellenzékben lévő szociáldemokraták a tartományi szintű bécsi önkormányzatban berendezkedve érvényesítették elképzeléseiket. A magyar szociáldemokraták is, az osztrák példából ösztönzést merítve, elsősorban a fővárosi önkormányzatban ismerték fel azt a terrénumot, amely módot nyújthat valamiféle „ellenhatalom” kifejlesztésére, az osztrák párt által a gyakorlatba sikeresen átültetett program legalább részleges realizálására. Erre kizárólag az önkormányzat olyan szilárd körülbástyázása esetén nyílhatott tér, ami lehetővé teszi a várospolitika függetlenítését az országos politika mozgásirányától. A kormányzó erők viszont az 1918-1919-es emlékek hatására, a kommunista veszély állandó táptalajának tekintették a szociáldemokráciát, a liberálisokat pedig nem tartották biztosítéknak ezzel szemben. Egy „Vörös Budapest” létrejötte nem látszott ugyan küszöbön álló fejleménynek, de a pártokra eső szavazati arány tiszta érvényesülése esetén Budapestet 1925-1935 között szociáldemokrata-liberális koalíció kormányozhatta volna. A kormányok egyenesen a magántulajdonon alapuló társadalmi rend védelme szempontjából tartották szükségesnek ennek megakadályozását. Ezt a célt eredményesen szolgálták az e korszakban hozott fővárosi törvényeknek a törvényhatósági bizottság választására és összetételére vonatkozó rendelkezései a szavazóközönség által választott tagok arányának folyamatos leszorításával, aminek következtében 1930-ban az egyéb jogcímen bekerülők a helyeknek több mint harmadát birtokolták. [9] A helyzetet bonyolította, hogy a városházát uraló jobboldali koalícióban egészen a harmincas évek második feléig nem a kormánypárt, hanem az intranzingensen antiszemita, a jórészt zsidó nagytőkével élesen szemben álló keresztény középréteget tömörítő Keresztény Községi Párt volt túlsúlyban. Azaz egy olyan erőcsoport reprezentánsai, amely a bethleni rendszerben országos szinten meglehetősen háttérbe szorult, így legjelentősebb hatalmi bázisa a fővárosi önkormányzat maradt. Mindezen körülmények hozzájárultak ahhoz, hogy a fővárosi közigazgatás az 1872. évi törvény teljes elavultsága folytán olyannyira szükséges reformja a centralizáló, bürokratikus igazgatást erősítő, az önkormányzatot háttérbe szorító megoldások jegyében történjen meg.
      A fővárosal kapcsolatos törvényalkotással szemben az alábbi főbb igények merültek fel: állami és önkormányzati feladat- és hatáskörök pontos elkülönítése, az autonómia körülhatárolása; a testületek és az apparátus közötti hatalommegosztás újraszabályozása; állást kellett foglalni abban a kérdésben, hogy továbbra is csupán fővárosi szinten legyen-e önkormányzat, vagy teremtsék-e meg a kerületi önállóság kereteit; mely szerv legyen illetékes a városfejlesztés alapelveinek meghatározására, és ami ezzel szorosan összefüggött, milyen legyen a város és az agglomeráció, azon belül is kiemelten a peremvárosi gyűrű közigazgatási kapcsolata.

      A főváros autonómiájának megnyirbálása
      Ami állam és önkormányzat viszonyát illeti, az elfogadott törvények az elkülönítést szorgalmazó, sok oldalról megfogalmazott követelésekkel szemben abból a felfogásból indultak ki, hogy „az önkormányzati szervek, éppúgy, mint hatáskörük, nem valami természetes, velük született jog, hanem mindaz az államhatalomtól ered, és az államhatalom részéről bármikor tágítható, de szűkíthető, sőt, teljesen el is vonható.” [10] Ennek szellemében a főváros jogállásának megfogalmazásánál szakítottak az önkormányzati hatáskör és a „közvetített” állami közigazgatás addig elvben kimondott, bár az erőteljes adminisztratív centralizáció miatt sok tekintetben illuzórikus megkülönböztetésével. Nemhogy annak a követelménynek nem tettek eleget, hogy a hatósági, illetve az önkormányzati ügyek felülvizsgálati fórumait el kellene választani, de jelentősen bővítették a kormány diszkrecionális beavatkozási lehetőségeit. 1930-ban végleges érvénnyel foglalták törvénybe az 1927:V.tc-nek az önálló költségvetési jogot megszorító, akkor a szanálás eredményeinek megszilárdítására hivatkozva hangsúlyozottan ideiglenes érvénnyel hozott rendelkezéseit. Ennek értelmében a törvényhatóságot felügyelő belügyminiszter immár nemcsak a jóváhagyást tagadhatta meg az elfogadott költségvetéstől, hanem annak tételeit saját hatáskörében is módosíthatta, sőt, végső esetben a költségvetés egészének megállapítására is bizonyos feltételek mellett felhatalmazást kapott. A kormány fővárosi rezidensének számító főpolgármester súlyát az autonómia emberének tekintett polgármesterrel szemben előbb új kinevezési, ellenőrzési jogosítványok sorával növelték meg, egyben a kormány által egyoldalúan elmozdíthatónak minősítették. Végül 1934-ben megszüntették a közgyűlés általi választását, azaz a főispánokhoz hasonlóan kinevezett kormánytisztviselővé tették. Míg tehát a dualizmus politikai rendszeréből átszármazott régi fővárosi törvény Budapestet - mivel a vezetését kézben tartó erőket a dualizmus megbízható támaszainak tekintették - preferálta a vidéki törvényhatóságokhoz képest, elsősorban éppen a főpolgármester választásának lehetősége révén, addig az új szabályozások nemcsak megfosztották ezen előnytől, de több tekintetben hátrányba hozták. Szabályrendelet-alkotás terén például csekélyebb önállóságot kapott, kevesebb feltételhez kötötték a kormány feloszlatási jogát is.
      Az 1872. évi fővárosi törvény módosításával kapcsolatos elképzelések sarkalatos pontja volt egy olyan szűkebb testület létrehozása, amely mentesíti a közgyűlést tömeges jellegű kisebb jelentőségű ügyek intézésétől, és az addigi hivatalnok-tanácsnál hatékonyabban képes a plénum elé kerülő ügyek előkészítését ellátni. A hivatalnok-tanács, - amelynek tagjai az alpolgármesterek és ügyosztályvezetők voltak a polgármester elnöklete alatt - valódi testületi kontrollt az ezt igénylő ügyek fölött nem tudott gyakorolni tagjainak helyzete és a testületnek egyéb irányú nagy leterheltsége miatt. Az 1930-ban létrehozott törvényhatósági tanács alkalmasnak tűnt e problémák megoldására. A kormány eredeti javaslata szerint a grémium tagjainak felét a főpolgármester nevezte volna ki, az ellenzéknek viszont alapkövetelése volt, hogy kizárólag választott tagjai legyenek. Az összetétel végül úgy alakult, hogy húsz tagot a törvényhatósági bizottság lajstromos-arányos rendszerben választott, hatot a főpolgármester nevezett ki ugyancsak a bizottság tagjai közül. A közgyűlés hatáskörében csak a legfontosabb elvi döntések maradtak, a többit az új szerv vette át a korábbi hivatalnok-tanács hatáskörének döntő részével együtt. Ebből önmagában arra lehetne következtetni, hogy a bürokráciával szemben a testületek pozíciója erősödött, hiszen a közgyűlésen javult a legfontosabb ügyek érdemi megvitatásának lehetősége, korábban az apparátus által intézett ügyek nagyon fontos szférája pedig választott szerv többpárti kontrollja alá került. Csakhogy ugyanez a törvény egy ügyrend részletességével írta körül a közgyűlésen követendő eljárást, korlátozva a vita lehetőségét. Az addig fontos szerepet játszó bizottságok szerepét pedig eljelentéktelenítették, meghallgatásukat nem tették kötelezővé közgyűlési tárgyakban sem. A törvényhatósági tanácsban a pártok vezetői ültek, akik magukat érezték kompetensnek a döntésre, és ritkán utalták az ügyeket bizottsági megtárgyalásra. A törvényhatósági bizottsági tagok többsége a korábbiakhoz képest kiszorítva érezte magát az ügyekből.^[kép] A törvényhatósági tanács viszont - nem utolsó sorban a résztvevők politikai súlyánál fogva - mind az államvezetés, mind a városházi bürokrácia számára kellemetlenül nagy jelentőségre tett szert. 1934-ben a Gömbös-kormány fel is számolta. Ennek indokaként a „kormányzat és közigazgatás elválasztásának” szükségessége szerepelt, az egyéni felelősség és szakszerűség szembeállítása a törvényhatósági tanácsban megtestesülő „felelőtlen párturalommal.” Az eléje tartozó ügyek egy része visszakerült a közgyűlés hatáskörébe, más részét a továbbiakban a polgármester gyakorolta. Az ő kezébe került a döntés például 100 ezer pengő értéket meg nem haladó vagyonjogi ügyekben. Ekkor szűnt meg a főváros igazgatásában az a rendszer, hogy vagyonszerzés és elidegenítés, megrendelések, közmunkák kiadása csak testületi döntés nyomán történhet, miközben a közgyűlési és bizottsági munka és ellenőrzés lehetősége változatlanul korlátozott maradt.
      A kerületi elöljáróságokat az 1893: XXXIII. tc alakította modern értelemben vett szakhivatalokká, a törvényhatósági bizottság által választott elöljárók vezetése alatt, akiket az egyes kerületekbe a polgármester osztott be. Melléjük a kerületi önkormányzat szerény csírájaként odaállították a kerületi választmányt, jobbára csak javaslattevő szereppel. Bár az útfenntartásra és szegénysegélyezésre rendelkezésre bocsátott költségvetési keret elosztására vonatkozó elöljárói előterjesztéseket jóváhagyásra elé utalták. A gyakorlatban a tagokat leginkább a karitatív tevékenység segítésére alkalmazták. A kerületi elöljáróságoknak kezdettől elsősorban a hatósági jellege domborodott ki. A választókerületek azonosak voltak a közigazgatási kerületekkel, így amikor 1930-ra megérett egyes nagyra nőtt kerületek szétválasztásának szükségessége, az új kerületek határainak megállapításába választás-aritmetikai szempontok is belejátszottak. Ugyanakkor a választmányokat az elöljáróétól elválasztott érdemi hatáskörrel felruházni kívánó ellenzéki javaslatokkal szemben elvonták tőlük még az addigi csekély és formális döntési jogosítványokat is. Az elöljáróságokat a harmincas években már nem tekintették többnek, és nem is voltak többek, mint a polgármesteri hivatal kihelyezett részlegei.
      A főváros városrendezési-városépítési autonómiája döntő részének elvonása az 1870:X. tc.-kel egy a kormányzati túlsúlyt intézményesen biztosító állami-fővárosi vegyes szerv, a Fővárosi Közmunkák Tanácsa javára szervesen következett a Budapest sajátos össznemzeti küldetését valló koncepcióból. E szerint a várost állami eszközökkel, állami szempontrendszer szerint megvalósuló fejlesztéssel kell alkalmassá tenni a „nemzeti metropolis” funkció betöltésére. Az FKT megszüntetése, 1923-ban készült a főváros részéről ilyen irányú javaslat, [11] a későbbiekben számos reformterv sarkalatos pontját képezte. Indoklásul felhozzák, hogy a nagyobbszabású állami munkák a főváros területén már befejezést nyertek, ugyanakkor a „főváros önkormányzati szerveinek fejlettsége, intéző köreinek koncepciója és európai színvonalon álló készültsége” miatt már nincs olyan ok, ami miatt a törvényhatóság hatáskörét csorbítani kellene. Helyette kizárólag véleményezési jogkörrel bíró Városrendező Tanácsot kívántak felállítani, amelyet viszont a kormányzati ellenjavaslat olyan jogosítványokkal akart felruházni, amelyek az FKT visszacsempészését jelentették volna, és vonakodtak a az FKT rendelkezésére álló Fővárosi Pénzalap átadásától is. A kérdés gyorsan lekerült a napirendről.
      Budapest ekkor nem rendelkezett a városfejlődés valamennyi alapkérdését egységes koncepcióban átfogó fejlesztési programmal. Harrer Ferenc 1932-ben kezdeményezte ennek kidolgozását, és elérte, hogy a közgyűlés vezetése alatt különbizottságot küldjön ki a feladat elvégzésére. Harrer leszögezte, hogy a Közmunkatanács egy ilyen program kidolgozásának lehetőségével soha nem élt, „de ilyen program egyetemes tárgykörénél fogva messze túl is haladja a közmunkatanácsnak csak bizonyos városépítési feladatokra kapott hatáskörét. Budapest jövőben való fejlesztésének keretét megszabó egyetemes program felállítására csak az a szerv lehet hivatva, s egyben képes is, amelynél a város életének valamennyi szála összefut, ez pedig a főváros önkormányzati szervezete.” [12] A bizottság 1940-ig működött. Fennmaradt dokumentumai igazolják Harrernek a testület szerepkörét illető megállapítását: „amit én vártam a bizottságtól, azt megkaptam: a kollektív formát egyéni elgondolásaim számára és a lehetőséget arra, hogy a munkálatba bevonhassam ... a hivatali és társadalmi tényezőket, amelyeknek azokhoz hivatásuknál fogva közük van”. [13] Időközben a munkálat jelentőségét megemelte, hogy a jórészt Harrer koncepcióját tükröző városrendezésről és építésügyről szóló törvény, az 1937:VI. tc. minden város számára kötelezővé tette városfejlesztési terv készítését. A bizottság által jegyzett munkálatot Harrer ilyenként beterjesztette, és a város fejlődésének évtizedekre irányt szabni hivatott dokumentumot a közgyűlés 1940 októberében vita nélkül elfogadta. [14]

      Félelem Nagy-Budapesttől
      A program abból indul ki, hogy miközben Budapesten az érvényben lévő építési szabályzat alkalmazása mellett mintegy öt és félmillió embert lehetne elhelyezni, a város területén valamivel több mint egymillió, a környéki településeken félmillió ember él. A népességfejlődés 1930-ig terjedő adatsorai alapján azt a következtetést vonja le, hogy az akkorinál lényegesen nagyobb lakossággal nem kell számolni. A problémát az okozza, hogy a település a belső városrészekben túlzsúfolt, másrészt a külső részeken túlságosan nagy területen tervszerűtlenül szétfolyt, emiatt a „települési területet már nem lehet olyan kicsire szabni, hogy az még mindig ne lenne a jövendő települések számára túl nagy... ebből a helyzetből és abból, hogy Budapestnek bőséges a területe, azt a következtetést is le kell vonnunk, hogy az aprótelkes, kertes kiscsaládi házakban, akár szabadon álló, akár sorházas formában való települést telepítési politikánk integráns részévé tegyük. Ilyen lehetőség megadásától lehet csak várni a fővárosból a környékre való kivándorlás visszafejlődését és az ország szíve felé irányuló vándorlásnak a környék helyett a főváros felé terelődését...”. Családi házas települések keletkezését elsősorban a közművekkel, közforgalommal már ellátott területeken kell előmozdítani, egészében pedig, a gazdaságos közművesíthetőség érdekében, csökkenteni kell azt a területet, amelyen a település megengedhető. A város már kialakult alapszerkezetének átalakítását nem tekinti reálisnak. Elsősorban a beépített területek közé eső beépítetlen területek és a beépítetlen szigetek építendők be. A javasolt településpolitika másik iránya a belső városrészek „fellazítása”, azaz a beépítés intenzításának csökkentése. Itt az újjáépítést rendkívüli házadómentességek biztosításával, az ingatlanoknak a városrendezési törvény segítségével tőkeerős és építkezésre hajlandó kezekbe juttatásával kell elősegíteni. A munkálat nagy alapossággal járja körül a fürdőváros-problematikát, leszögezve, hogy „Budapestnek egyéb vonatkozásokban való jelentősége sokkal nagyobb, semhogy a fürdővárosi elgondolás városfejlesztési programmjának vezető vagy éppenséggel kizárólagos szempontja legyen”. Ugyanakkor a gyógyforrások intenzív kihasználása esetén „egyedüli igazán nagyvárosi gyógyfürdő volna egy világváros kultúrájával, szórakozásaival és kereskedelmi gócpont voltával, mely télen végzett kúrákra is alkalmas és egy világszerte elismert orvosi egyetem kiváló professzoraira támaszkodhatik, mint konziliáriusokra.” E gondolat jegyében részletes javaslatot dolgoznak ki az egyes fürdők szerepkörére, környezetükbe való beilleszkedésükre, fürdőkórház létesítésére. Nagy hangsúlyt kap a zöldterületek kérdése. E tekintetben távlatilag követelményként állítja fel a program, hogy a város bármely pontjától egy-másfél kilométer távolságban ligetnek, parknak kell lennie. [15]
      A programnak alaptézise volt tehát, hogy a város területének további növelése nem kívánatos. A Budapest vonzáskörében kialakult és vele szerves települési egységet alkotó peremközségek közigazgatási bekebelezésére az első koncepciót a századelőn éppen Harrer dolgozta ki. [16] Ehhez képest azonban a harmincas években már némileg módosított álláspontot képviselt, nem tartva alkalmasnak a körülményeket a teljes egyesítésre: „A községi bekebelezésnek ma sem anyagi előfeltételeit, sem lélektani lehetőségét nem látom; ennek ideje egyfelől elmúlt, másfelől még nem érkezett el; ilyenről csak a környék teljes fejletlensége vagy már magasfokú fejlettsége mellett lehet szó.” [17] Azt ekkor már kevesen vitatták, hogy a közigazgatási széttagoltság kedvezőtlen, mert lehetetlenné teszi a lényegében összenőtt települések egységes városrendezési, építési politikáját, út- és közműhálózatuk összehangolt fejlesztését. Budapest arra panaszkodott, hogy infrastruktúráját, egészségügyi intézményeit rendszeresen használják olyanok, akik azok fenntartásához nem járulnak hozzá. A környék települései viszont sérelmezték, hogy az onnan Budapestre bejáró munkások kereseti adója valamint az ott megejtett vásárlásaik utáni forgalmi és fogyasztási adójövedelmek a főváros kasszáját gyarapítják, miközben a főváros még az őt a környéktől elválasztó vámvonal révén is tetemes jövedelemhez jut, ami viszont a peremtelepülések lakossága számára óriási terhet jelent. Egyesítés esetén Budapest nemcsak ezekről a jövedelmekről kényszerült volna lemondani, hanem az újonnan becsatolt területek jóval elmaradottabb infrastruktúrájának nagyvárosi szintre hozása újabb hatalmas beruházásokat igényelt volna. A környékbeli települések sérelmezték a főváros „elzárkózó” politikáját, érdekeik érvényesítésének lehetőségét azonban a közigazgatási önállóság megőrzésében és a városi rang elnyerésében látták, mert csatlakoztatásuk esetén tartottak az önkormányzatot nélkülöző elöljáróság szintjére való süllyedéstől. Emellett a közterhek ugrásszerű növekedésétől is féltek, ezek egy főre eső szintje ugyanis Budapesten mintegy háromszor akkora volt, mint a környéken. [18]
      A harmincas évekig a főváros szervei hivatalosan napirendre sem tűzték a Nagy-Budapest elgondolást, sőt amikor a húszas évek végén a peremtelepülések megyei városi rang elnyeréséért indított mozgalmainak felerősödése ráterelte a figyelmet a problémára, Sipőcz Jenő polgármester határozott elutasító állásfoglalás közzétételét látta szükségesnek. Elvileg nem vonta kétségbe valamiféle egyesítés szükségességét, de Nagy-Budapestet a „békeidők szép tervének” minősítette, ami csak akkor lesz újra aktuális, ha Budapest „ismét egy hatalmas ország virágzó, gazdaságilag fölfelé lendülő fővárosa lesz.” Utalt egyfelől a politikát uraló nagyvárosellenes hangulatra és a bécsi szituációra: „Nálunk sem az aránytalanság az ország és főváros között a méretekben, sem pedig a politikai ellentét nem oly kirívó, mint a szomszéd országban, de kétségtelen mindamellett, hogy a mai helyzetnek nagyobb arányú megváltoztatása a fővárosnak és a vidéknek egymáshoz való viszonyát hátrányosan befolyásolná.” Hangsúlyozza továbbá, hogy az egyesítés hátráltatná Budapest „jómódú, a hagyományokhoz ragaszkodó, de a haladás eszméi iránt mindenkor fogékony polgári középosztályának” kialakulását - célozva azokra a félelmekre, amelyek szerint a jórészt munkáslakta peremövezet becsatolása a várospolitika kialakult erőviszonyait felborítaná. [19]

      Egy nagyobb Budapest körvonalai
      A kérdéssel a belügyminisztériumban a Magyary Zoltán-féle közigazgatás-racionalizálási munkák kapcsán kezdtek foglalkozni. Harrer a minisztérium megbízásából két törvénytervezetet is kidolgozott, amelyek további sorsa az elaltatás lett. Az 1932-ben született első javaslat a környék városait és községeit nyolc megyei város szervezetébe fogta volna össze, amelyekből Budapest vármegye vagy Duna vármegye néven a fővárosi törvényhatósággal bizonyos személyi kapcsolatba hozott törvényhatóságot szervezett volna. A városfejlesztési jelentőségű kérdésekben a döntés az állam, a főváros és a Nagy-Budapest kötelékébe tartozó városok paritásos képviseletével létrehozott Budapesti Városépítő Tanács hatásköre lett volna. Az 1935-ös újabb tervezet már nem számolt Budapest vármegyével, hanem elképzelését a mondottak szellemében átszervezendő FKT-re építette. [20]
      Ez utóbbi változat érvényesítésére 1937-ben a városrendezésről és az építésügyről szóló törvényjavaslat tárgyalása nyújtott alkalmat. Már a parlamenti tárgyalás során sikerült beépíteni a törvénybe egy olyan módosító javaslatot, amely az FKT hatáskörét a főváros környékére is kiterjesztette. Az 1937:VI.tc. a városok számára kötelezővé tette általános és részletes rendezési terv készítését. Megalkotását Budapestre és környékére nézve az FKT feladatává tette. Az általános rendezési terv előmunkálatát képező városfejlesztési tervet az érintett települések önkormányzatai maguk készíthették el. A Közmunkatanács a Budapestre vonatkozó ügyekben a régi összetételében, a környékre vonatkozó ügyekben pedig Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegye törvényhatósági bizottsága által választott kilenc taggal kiegészülve határozott. [21]
      A törvény nem határozta meg pontosan a környék területét, hanem azt rendeleti szabályozásra bízta. A 33/1938. B.M. sz. rendelet az FKT. hatáskörének területi kiterjedését csekély eltéréssel (Vecsés bevonása) a mai Budapest területével megegyezően állapította meg. Ezek az intézkedések a probléma részleges rendezését jelentették, hiszen az integrációt csak egy részterületen, az építésügy és városrendezés vonalán biztosíthatták az igényelt átfogó településpolitika helyett. Változatlanul fennálltak a súlyos financiális érdekellentétek. A Nagy-Budapest-kérdés tehát nem jutott nyugvópontra, tovább sorjáztak a rendezést célzó szakértői javaslatok. Külön gondot jelentett, hogy a környéki városok fejlődésére a vármegyének való törvényhatósági alárendeltség kedvezőtlenül hatott, mivel „az autonómia elhatározásai - a legcsekélyebb ügyben is - olyan testületek jóváhagyását igénylik, amelyek túlnyomó részben más felfogású és összetételű lakosság köréből kerülnek ki.” A megyei városi jogállással együtt járó „nyers virilizmus érvényesülése, a községi választói jog formája, rendje, a képviselőtestület hatáskörének korlátai, a községi háztartás és gazdálkodás kezdetlegesebb volta, a polgármesternek a törvényhatóság első tisztviselőjével szemben való erős szubordináltsága akadályai annak, hogy a modernebb tempóban haladni tudó városok fejlődőképessége, belső energiája tökéletesebben érvényesüljön...”. [22] A környék kivonására a vármegye fennhatósága alól számos javaslat megfogalmazódott. Voltak, akik önálló Budapestet övező gyűrű-törvényhatóság kialakítását javasolták, a peremvárosok és községek egységes városi törvényhatóságba szervezésével vagy igazgatási önállóságuk megtartása mellett, új vármegyei törvényhatóság kialakításával. Ennek azonban ellene mondott, hogy a gyűrű a főváros nélkül nem képzett természetes egységet, és félő volt, hogy egy ilyen módon megszervezett új alakulás működésében a Budapesttel szembeni érdekellentétek lennének a meghatározók, azaz éppen a Nagy-Budapest gondolat ellen hatna. A Budapesthez való törvényhatósági kapcsolódás (Budapest vármegye) létesítése viszont azért tűnt aggályosnak, mert az új vármegyében, Budapest erőfölénye folytán, a környék elnyomva érezhetné magát. Máté Imre egy „körzeti törvényhatóság” létrehozását ajánlotta, amely alá a főváros csak a környékkel közös ügyek tekintetében tartozna, egyébként megőrizné a maga törvényhatósági önállóságát. Ez sem aratott sikert, a konstrukció bonyolultságára és a létező közigazgatási rendszertől való idegenségére hivatkozva.
      A főváros 1940-ben elfogadott fejlesztési programja nem foglalt állást a peremterületek bekebelezése ügyében (a program sima elfogadása ennek is tulajdonítható). Megelégedett annak leszögezésével, hogy „Nagy-Budapest elgondolásban” készült, egyébként a városrendezési törvény lehetőségeinek kihasználásában látja a pozitív irányú rendezés lehetőségét. Felhívja ugyanakkor a figyelmet arra, hogy az ennek révén megoldottnak hitt problémák a „környék környékén” is felbukkanhatnak, ezért „szükséges a távolabbi környéknek a városias alakulásból való kizárása, vagyis olyan védő övnek a teremtése, amely meggátolja Nagy-Budapest határa mentén a városias jellegű vadtelepüléseket.” [23]
      A Magyary Zoltán-féle Közigazgatástudományi Intézet ebben az időszakban részletes vizsgálatokat végzett Nagy-Budapest, illetve a védőöv kívánatos határainak meghatározása érdekében. Következtetéseiket az alábbi javaslatban összegezték: „Budapest székesfővárosba közigazgatásilag be kell kebelezni azt a területet, amelyre a Fővárosi Közmunkák Tanácsa hatáskörét a 33/1938. B.M. sz. rendelet kiterjesztette, hozzávéve Budakeszit, Nagykovácsiból Remetekertvárost, és a Szentendrei-sziget déli csúcsát; a Fővárosi Közmunkatanács hatáskörét pedig ki kell terjeszteni az így kialakuló Nagy-Budapest területén felül a főváros egész védőövezetére, további 88 községre.” [24] Szendy Károly polgármester - elődjével, Sipőcz Jenővel ellentétben - felismerte a helyzet tarthatatlanságát, és elkötelezettje volt Nagy-Budapest megvalósításának. 1942-ben nagyszabású tanulmányt készített a témáról. Sorra veszi az addig felmerült megoldási javaslatokat és az azokkal szemben felmerült aggályokat. Részletesen kidolgozza Budapest és a környék kommunális berendezéseinek fejlettségi szintje közötti különbségeket, az összevonás nyomán várhatóan jelentkező beruházási igényeket, ennek a közterhekre gyakorolható hatását. Mindennek alapján határozottan letette a garast a Magyary által javasolt terület Budapestbe való bekebelezése mellett. [25] A törvényhatósági becsatolás lehetséges módozataival szembeni fentebb ismertetett kifogásokra utalva a teljes betagolás, azaz az addigi helyi önkormányzatok megszüntetése, a peremtelepülések új kerületekbe történő összevonása mellett foglalt állást. A megnagyobbodott főváros 18 kerületből állt volna. Szendy tervét a közgyűlés nem tárgyalta, Pest vármegye vezetése pedig határozottan elutasította. Endre László alispán kijelentette, hogy a vármegye minden darab földjéhez ragaszkodik. Részletesen Weis István fejtette ki a vármegyei álláspontot. Szerinte a háború után minden európai államban „az újkori polgárosultság vízfejeinek” nevezett nagyvárosok visszafejlesztése kormányzati program szintjére fog emelkedni. A becsatolásra javasolt városok és községek „külön sejtjét teszik a nemzet testének, amely szervezettségében a megapolis milliós lakosságának széteső voltával szemben önálló értéket jelent”. A környék lakóinak a becsatolás csak nagyobb közterheket, tőlük távolabb álló igazgatást jelentene és érdekeik elhanyagolását a belső városrészek javára. [26] Szendy álláspontját Harrer is élesen bírálta, éretlennek tartván a helyzetet a teljes becsatolásra. Saját korábbi álláspontjához tért vissza: a környék városait és községeit nyolc megyei város szervezetébe kell összefoglalni, és ezeket törvényhatóságilag kapcsolni a fővároshoz. Ennek eredményeképpen „további fejlődésük azokon a tereken, amelyeken azt elsősorban maguknak kell vállalniuk, a maguk erejéhez igazodnék, amivel szemben közterheik java is számukra volna biztosítva; Budapest törvényhatósága felügyeleti hatáskörében gondoskodhatnék az egység szempontjainak érvényesítéséről; természetesen kötelezve volna, de csak erkölcsileg, a környék fejlődését is anyagilag előmozdítani, ami elől megokolt esetben bizonyára nem térne ki, és szolidaritásánál fogva biztosan előnyösebb helyzetet teremtene ezeknek a községeknek, mint amilyent ezek a vármegye részéről tapasztalhattak.” Végül megállapította: „az elsődleges kérdés mégiscsak az, vajon hajlandó-e Nagy-Budapestet a kormány a törvényhozás útján hatalmi szóval megteremteni, mert ez másként alig lesz lehetséges.” [27]
      A kormány hajlandósága 1944 elejére érett meg, amelyet, korabeli feltételezések szerint, nem kis részben Endre László működési körének szűkítése motivált. A politikai és taktikai szempontok elsődlegességét látszik igazolni, hogy a kormány által februárban jóváhagyott törvénytervezet nem foglal állást a leendő közigazgatási szervezet alapkérdéseiben sem (az addigi kerületi igazgatás rendszerét terjesszék-e ki az újonnan becsatolandó területekre, vagy ezek megtartsanak valamit önkormányzati jogosítványaikból). Elvileg kimondja a Magyary és Szendy által javasolt terület Budapesthez csatolását. Az addigi közigazgatási szervek további ideiglenes működtetését írja elő, a velük kapcsolatos alispáni jogköröket a fővárosi polgármesterre ruházza. A javaslat parlament elé terjesztésére a német megszállás miatt már nem kerülhetett sor. [28]

      A „háromosztatú törvényhatóság” terve és a megye tiltakozása
      1945-ben úgy tűnt, hogy küszöbön áll a magyar közigazgatás teljes szervezeti átalakítása, és ebbe harmonikusan illeszkedhet Budapest ügyének rendezése is. A belügyminiszteri székbe került Erdei Ferenc és a közigazgatási osztály vezetőjévé kinevezett Bibó István elgondolásaiban egy olyan radikális reform körvonalai bontakoztak ki, amely a megyerendszer lebontását, és helyébe egy városi centrumok köré szerveződő város és vidéke valóságos és eleven térbeli, társadalmi, gazdasági kapcsolataira épülő városmegye-rendszer létrehozását jelentette volna. [29] A főváros és a szűkebb-tágabb agglomerációs övezet kapcsolata ebben a koncepcióban megkerülhetetlen alapkérdésként jelentkezett, és Erdei azt az átfogó reform keretében meg is kívánta oldani. 1945 június 7-én leiratot intézett a fővároshoz, amelyben felvilágosítást kért, hogy az addig felvetődött Nagy-Budapest alternatívák közül az érintettek melyiket tartják megvalósíthatónak. A közgyűlés egyelőre egyik megoldás mellett sem kívánta magát elkötelezni, hanem a kérdés tárgyalására külön bizottságot alakított, amely az érdemi munkát egy Harrer vezette munkabizottságra bízta. Ez a továbbiakban júliustól szeptemberig közösen ülésezett a Belügyminisztérium Bibó vezette munkabizottságával, így gyakorlatilag közös bizottságnak volt tekinthető.
      A bizottság a védőöv kérdésének új szemléletű megközelítésével azonnal túl is lépett a hagyományos Nagy-Budapest problémakörön. Leszögezték, hogy a védőövben nem lehet pusztán negatív, tilalmakra, korlátozásokra épülő településpolitikát folytatni. A jövőbeni Nagy-Budapest határán újabb „korcs városi települések” kialakulása csak akkor akadályozható meg, ha itt tudatos intézkedések sorozatával egy agrár jellegű kertvárosi övezet kialakulását segítik elő, amely Budapest konyhakertjének szerepét töltené be. Az alapelv itt lakóhely és munkahely egysége lenne, azaz el kellene kerülni, hogy erről a területről tömegesen járjanak be Budapestre dolgozni. Ennek érdekében helyben kell gondoskodni bőséges munkalehetőségről és a települések olyan színvonalra fejlesztéséről, ami biztosítja a lakosság ide kötését a peremövezettel megnövelendő főváros vonzáskörzetében is. Az agrárterületet és a várost tehát szoros érdekközösség fűzi össze, ennélfogva közigazgatási kapcsolatuk is indokoltnak tűnik, lévén az agrárövezet fejlesztése Budapestnek is elemi érdeke. A főváros viszont csak akkor áldoz erre a célra, ha magáénak érzi a területet. Kiderült, hogy ez a gondolat szépen harmonizál a minisztériumban kidolgozás alatt álló városmegye-koncepcióval.
      A tárgyalás során egy „háromosztatú törvényhatóság” terve öltött formát, amely állna a régi Budapestből (amely ebben a koncepcióban maga is községi szintű jogállással bírna); a „városias környékből”, azaz ipari arculatú vagy legalábbis jelentős bejáró népességgel rendelkező peremtelepülésekből, amelyek számára ez a forma átmenet a célul kitűzött teljes bekebelezés felé; végül az agrár jellegű védőövet alkotó városokból és községekből. Ez utóbbit olyan felfogásban kellene fejleszteni, hogy távlatilag ne merülhessen föl Budapesthez csatolásuk igénye.
      Egységes törvényhatósági bizottság lenne, de ennek ülésein elkülönülnének az egyes köröket érintő ügyek, azaz lennének csak Budapestet, Budapestet és a városias környéket, valamint az egészet érintő ügyek. A szavazati jog ennek megfelelően differenciálódna. Az érdekközösség és a szolidaritás szellemének fenntartása érdekében azonban a teljes kör mindig részt venne az üléseken. A főváros nyomasztó túlsúlyától esetleg tartó többi település megnyugtatása érdekében a törvényhatósági bizottság tagjainak csupán a felét választaná a főváros képviselőtestülete, egynegyedét a közvetlen környék, további egynegyedét a tágabb védőöv helyi képviselőtestületei, minden választás előtt a települések fejlődésének megfelelően újra megállapítandó arányban. A törvényhatóság hatáskörét részben taxatíve állapítanák meg, ugyanakkor, akár a képviselőtestületek, akár a nagy-budapesti főpolgármester kezdeményezésére, bármely helyi ügyet ide lehetne vonni. A főpolgármester azonos lenne Budapest polgármesterével, akit a teljes törvényhatósági bizottság választana a főváros számára is. Rajta kívül az őt nagy-budapesti ügyekben helyettesítő alpolgármestert, a tiszti főügyészt, a tiszti főorvost, az árvaszéki elnököt választanák ilyen módon. [30]
      Bibó elégedetten állapította meg: „Teljesen új próbálkozás, hogy egy nagyváros szervezetébe - ha a demokratikus önkormányzat síkján is - teljes mértékben bevonul a város agrár környéke. Ez az elgondolás a miniszter terveibe beleillik.” [31] Hogy a körülmények nem kedveznek a kipróbálásnak, azt jelezte Bibó szeptember 21-i bejelentése: gondolni kell arra is, hogy a megyerendszer marad fenn. Ez azt jelenti, hogy a megyék fenntartásához kötődő erők nagyon erősek és ebben az esetben a védőöv elcsatolása Pest megyétől reménytelennek tűnik. „Ha tehát a megyerendszer reformját nem sikerül megvalósítani országosan, akkor Budapestre nézve nyugodtan visszakerülhetünk a régi Nagy-Budapest koncepcióhoz: a Közmunkatanács hatáskörének kiterjesztése révén alakuljon ki a védőterület, de a közigazgatás alapvető reformja ebbe nem építhető be.” [32] Egy héttel később kiderült, hogy a bizottság addigi javaslatait Pest vármegye még tárgyalási alapként sem fogadja el. Elvben megállapodás született egy vármegyével közös munkabizottság felállításáról, ez azonban az országos szintű közigazgatási reform elmaradása folytán a munkálat teljes kifulladását jelentette.
      1945 folyamán, kiváltképpen pedig a végleges törvényhatósági bizottság működésének novemberi megkezdése után a főváros vezetése és a közgyűlés pártfrakciói körében állandóan napirenden volt az új fővárosi törvény szükségessége. Az egységesen demokratikus és népi közigazgatás óhaját hirdető erőkből álló bizottság számára kínos volt, hogy tevékenységének kereteit olyan jogszabályok határozták meg, amelyek irányultsága az igazgatás elbürokratizálását, az egyszemélyi vezetés érvényesítését és az önkormányzat feletti erős kormányzati kontrollt célozta. Miután az egyes pártok nem álltak elő fővárosi reformtervvel - és az országos közigazgatási reformra vonatkozóan közzétett elképzeléseik sem szenteltek sok figyelmet Budapest speciális helyzetének -, a közgyűlés maga vette kezébe az ügyet és 1946 májusában. Harrer elnökletével valamennyi közgyűlési párt egyenlő arányú részvételével bizottságot küldött ki a koncepció kimunkálására.
      Az 1947 májusában elkészült tervezet mintegy összegezését nyújtja az 1873 óta készült számos fővárosi reformtervben felvetett progresszív gondolatoknak. Az önkormányzati jogok körülírását illetően szűk mesgyén egyensúlyoz: úgy igyekszik az autonómiát minden államosítási tendencia ellenében körülbástyázni, hogy egyben a hatékony és erőteljes kormányfelügyelet igényének is eleget tegyen. A miniszteri jóváhagyásra szoruló ügyek körét nem szűkíti lényegesen az adott helyzethez képest, de a jóváhagyásra illetékes szervnek minden esetben bizonyítania kell, hogy az elutasított határozat jogellenes, a főváros háztartási egyensúlyát zavarja, vagy az állam érdekét sérti. A belügyminiszter a költségvetést célszerűségi szempontból nem vizsgálhatja felül, de az egyensúly érdekében módosításra visszaadhatja. A főváros jogállását „közjogi és magánjogi személyként” javasolják megfogalmazni, a magánjogkört illetően nem adva helyt közigazgatási jogorvoslat lehetőségének. Megszüntetné a kormány feloszlatási jogát, valamint a törvényhatósági igazgatásba beépített állami szerveket, a főpolgármesteri intézményt és a fővárosi számszéket. Első ízben kívánta kimondani a javaslat, hogy a főváros kötelező közfeladattal csak törvénnyel terhelhető meg, amelyben a teljes pénzügyi fedezetről is gondoskodni kell. Rögzíti azt is, hogy az állam közfeladattal csak magát a fővárost bízhatja meg, és nem annak valamely szervét.
      A 240 tagú közgyűlés saját soraiból 25 tagú fővárosi tanácsot választana, amely a polgármester elnökletével készítené elő a közgyűlés számára az ügyeket, megválasztaná a nem közgyűlés által választandó vezető tisztviselőket. Szabályrendeleti elhatározásra bízná a tervezet, hogy jogügyletek kötésénél milyen értékhatárig terjedjen a tanács illetékessége. Külön megemlékezik az intézmény mintájaként az 1934-ben felszámolt törvényhatósági tanácsról mint a „magyar városi önkormányzat egyedüli demokratikus intéző szervéről”. Az egész tervezetnek ez a pontja váltotta ki a szövegező bizottságban a legélesebb vitát. A kisgazdapárti tagok ehhez a ponthoz a tanács felállítását ellenző különvéleményt csatoltak be, abban a pártjukhoz tartozó polgármester szerepének korlátozására irányuló törekvést ismerve fel. Arra hivatkoztak, hogy egy ilyen szűkebb testület jelentéktelenné teszi a törvényhatósági bizottság szerepét.
      A kerületi közigazgatást olyan irányba óhajtja fejleszteni a javaslat, hogy a „szomszédos településeknek Budapesthez kapcsolása esetén ezeknek már kifejlett önkormányzati életével összhangba kerüljön”. Huszonöt tagú kerületi tanácsokat állítana fel a főváros képviselőtestülete által választott elöljárókkal. A hatáskörök kerület és főváros közötti megosztását az önkormányzat szabályrendelettel rendezné.
      A város területének, illetve az agglomerációnak a vonatkozásában egyelőre Nagy-Budapest és a vele valamiféle igazgatási kapcsolatba hozandó tágabb környék, Budapest-vidék területét kívánták a javaslattevők ebben a törvényben meghatározni, továbbá a végleges megoldás előkészítését szolgáló tanácskozó és véleményező szerv felállításáról intézkedni. A szervezeti forma meghatározására azonban ezúttal nem vállalkoztak, megállapítva, hogy „általános közigazgatási vonatkozásban azonban a probléma még nem érett meg annyira, hogy ennek akár szorosabb, akár csak tágabb szervezeti összefogásban való megoldása az egész érdekeltség közmegelégedésére vagy legalábbis közmegnyugvásával megtörténhetnék.” [33]
      A történet folytatása ismeretes: a különbizottság tervezete éppúgy a süllyesztőbe került, mint a koalíciós időszakban kidolgozott valamennyi önkormányzati irányultságú közigazgatási reformterv. 1950. január elsejével minden átmenet nélkül létrejött Nagy-Budapest, a kerületek és az addig önálló városok és községek teljes kiszolgáltatottsága alapján.

      1. Fővárosi Közlöny 1913. 82. sz. 2861. 1
      2. Erre vonatkozóan lásd elsősorban Ránki György: Budapest szerepe az ország gazdasági fejlődésében. In: Uő: Mozgásterek, kényszerpályák. Válogatott tanulmányok. Budapest, 1983. 254-285. l. és Vörös Károly (szerk.): Budapest története a márciusi forradalomtól az őszirózsás forradalomig. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1978.
      3. Sipőcz Jenő kormánybiztos beszéde a törvényhatósági bizottság közgyűlésén. Közli: Források Budapest Múltjából III. 1919-45. Szerkesztette Szekeres József. Budapest, 1972. 51. 1.
      4. Vö. Ránki im. 174 skk. valamint Budapest története V. szerk. Horváth Miklós. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980.
      5. Homolyai Rezső: Városi önkormányzat. Statisztikai Közlemények 95. kötet 4. sz. 172-175. 1.
      6. Bene Lajos: A magyar városok háztartása. Statisztikai Közlemények 76. kötet 4. sz. 60-61. 1.
      7. Fővárosi Közlöny 1927. január 28., február 8.
      8. Országos Levéltár K. 27. Minisztertanácsi jegyzőkönyv 1929. november 13.
      9. Nem véletlen, hogy valamennyi, a két világháború között megtartott törvényhatósági választást megelőzött az önkormányzati törvény újraszabályozása, ami önmagában is jelzi a pártpolitikai szempontok döntő érvényesülését e téren. Az 1920:IX.tc. és az 1924:XXVI. tc. elsősorban a törvényhatósági bizottság választását és összetételét újították meg, emellett a kormányfelügyelettel összefüggő fontos rendelkezéseket tartalmaztak. Az 1930:XVIII. tc. a főváros közigazgatását átfogóan szabályozó kódexként az 1872: XXXVI. tc.-t váltotta fel, az 1934:XII. tc. az előbbi törvény novelláris módosítása volt.
      10. Képviselőházi Irományok 1927-1931. 19. kötet 208. 1.
      11. Fővárosi Szabó Ervin Könyvtár Budapest Gyűjtemény. Bq. 352/163.
      12. Harrer Ferenc: Budapest városfejlesztési programja. Városi Szemle, 1933. 1. sz. 3. 1.
      13. Harrer Ferenc: Egy magyar polgár élete II. kötet. Kézirat. Budapest Főváros Levéltára (BFL) XIV. 31.
      14. Fővárosi Közlöny 1940. október 29.; BFL Közgyűlési jegyzőkönyv 523/1940.
      15. Budapest városfejlesztési programja. Az 1937. évi VI. tc. alapján készítendő városfejlesztési terv. BFL. IV: 1403 x.
Értékeléséhez lásd még Hegedüs József-Tosics Iván: Budapest Általános Rendezési Tervének előzményei (1932-1955). Budapest Főváros Levéltára Közleményei '84 Budapest, 1985. 91-97.
      16. Bárczy István - Harrer Ferenc: Tanulmány a szomszédos községeknek Budapesthez kapcsolásáról. Budapest, 1908.
      17. Harrer Ferenc: Budapest városfejlesztési programja. Városi Szemle, 1933. 1. sz. 10. 1.
      18. 1939-es adatok alapján végzett számítás: Szendy Károly: Tanulmány Nagy-Budapestről, megalkotásának előfeltételeiről és lehetőségeiről. Budapest, 1942. Vö.: Szekeres József: Nagy-Budapest létrehozásának történelmi előzményei. In: Az ostromtól a forradalomig. Adalékok Budapest múltjához. szerk. Bencsik Zsuzsanna-Kresalek Gábor. Budapest, 1990. 9-15. 1., valamint Hegedűs-Tosics im. 97-99.
      19. Sipőcz Jenő: Nagy-Budapest Pesti Hírlap, 1930. április 20.
      20. Harrer Ferenc: A Fővárosi Közmunkák Tanácsa 1930-1940. Budapest, 1941. 54-55. 1.
      21. Uo. 56-65. 1.
      22. Máté Imre: Budapest környékének közigazgatási rendezése és a nagyvárosi kérdés. Homok, 1932. 64. skk.
      23. Bp városfejlesztési programja BFL. IV. 1403. x. XXVI. 1.
      24. Szendy Károly im. 264. 1.
      25. Uo. 24-25. 1.
      26. Weis István: Nagy-Budapest. Magyar Közigazgatás 1942. szeptember 6., szeptember 13.
      27. Dr. Harrer Ferenc törvényhatósági bizottsági tagnak Nagy-Budapest kérdésében a székesfőváros törvényhatósági bizottságának 1942. október hó 29-én tartott rendes közgyűlésén elhangzott felszólalása. Különlenyomat.
      28. OL. K 150. BM. Alt. I. 2-j. 166/1944.23.
      29. Vö. Gyarmati György: Modernizációs szükséglet és hatalmi érdek konfliktusa. Az igazgatásszervezet átalakítása Magyarországon 1945-1950. Századok, 1992. 2. sz.
      30. A munkabizottság jegyzőkönyveit lásd BFL. XIV. 31. Harrer Ferenc iratai 13. tétel
      31. Uo. 1945. július 27-i jkv.
      32. Uo. szeptember 21-i jkv.
      33. Az új fővárosi törvény előkészítésére kiküldött különbizottság jelentése. Politikatörténeti Intézet Levéltára 283. fond 9/17 öe.